集群升级与政府行为

　　我省由产业集群形成的九大支柱产业占全省工业比重的73％

　　集群升级与政府行为

　　岭南大讲坛

　　丘海雄徐建牛

　　产业集群是指在特定的空间区域内，企业集中在同一产业，在相关机构的支持下互相之间既合作也竞争的一种生产组织方式或企业制度。改革开放以来，以“一镇一业”、“一村一品”为特色的产业集群在珠江三角洲地区大量涌现，成为推动广东经济增长和农村工业化的主力。

　　广东产业集群的发展面临挑战

　　1998年，广东省超过10亿元社会总产值的建制镇为274个，占全省1551个建制镇的17.67％，其中珠江三角洲地区就占了194个，为该地区全部建制镇的46％。而这些建制镇许多形成了以专业产品和服务支撑起来的产业集群，如中山市古镇的灯饰、佛山市南海区西樵的纺织、东莞市石龙的电子、佛山市顺德区乐从的家具、江门市水口的水暖器材等。产业集群生产的产品有不少占了国内市场的半壁江山，如古镇的灯饰和阳江的五金刀具的产量均占全国的60％。还有不少产品大量出口，参与国际市场竞争。同时，出现了跨镇域的分工格局，例如佛山市顺德区伦教镇以木工机械为主，龙江镇以家具生产闻名，乐从镇以家具销售见长，形成跨镇域的生产链条。我省由产业集群形成的九大支柱产业占全省工业比重的73％。

　　上世纪九十年代中后期，随着要素成本的上升、市场竞争的加剧和买方市场的来临，发展初期的“剪刀工厂”、“螺丝刀工厂”难以为继，广东产业集群的发展面临挑战。广东大部分产品处于全球价值链的低端，产品附加值低，产业集群发展后劲不足。主要表现在企业创新意识不强、能力不足，集群内部的企业大多数是从事传统产业的民营中小企业，拥有的资金及专业人才有限，且企业家多是洗脚上田的农民，由于知识产权得不到有效保护，企业间竞相模仿，导致同质产品价格的恶性竞争，企业利润空间不断缩小。针对上述问题，广东各级地方政府适时地介入产业集群的发展。

　　1998年省科技厅实施“广东专业镇技术创新试点”工作，由各个专业镇申报，科技厅组织专家组评估，对符合条件的，科技厅授予某某专业镇技术创新中心的牌子。科技厅拨款三十万元，与镇(区)县、市等层级的地方政府的配套数额不等的资金一起作为建立专业镇技术创新中心的启动资金。自此，广东地方政府介入产业集群的技术创新的序幕拉开了。2005年，在省政府的统一领导下，成立了由省经贸委、发展改革委、科技厅、外经贸厅、信息产业厅、财政厅、国税局、地税局、质监局、国土厅、工商局、环保局、检验检疫局等相关部门组成的联席会议，负责指导和协调全省促进产业集群发展中遇到的重大问题，实施产业集群升级示范区。目前已评出15个产业集群升级示范区。示范区将以公共服务平台、区域品牌和专业园区建设为切入点，形成示范效应，带动广东产业集群的发展。

　　产业集群升级主要有四条现实路径

　　根据国内外产业集群发展的经验和我们对广东的经验研究，我们认为广东的产业集群升级主要有四条现实路径:

　　首先是技术创新能力的提高。根据我们的研究，我省推进产业集群技术创新的模式主要有两种:一是政府投入基础设施，建构市场化的运作公共服务平台，为中小企业提供技术创新服务的模式；二是政府投入少量的资金激励，扶持大企业创办研发中心。前者有利于共性技术的研发和扩散，但是不利于调动企业主动参与的积极性，后者有利于调动大企业的积极性，但是不利于研发成果的扩散。两者各有利弊，各个产业集群应结合实际，取长补短。

　　其次是产业组织的优化。我省一些产业集群虽然产业聚集程度较高，配套也较齐全，但是许多企业“宁做鸡头，不做凤尾”，缺乏紧密分工合作，专业化程度不高。如何改变传统的经营理念，营造共赢的分工合作的制度环境，使无机聚集走向有机合作是产业集群升级的必经途径。

　　再次是相关制度、政策的调整。早年推动产业集群发展的主要是镇政府，由于行政分割、各自为政、重复建设，使产业集群零散化，不利于资源的有效利用和空间布局的合理调整。现在在省政府的领导下，由“联席会议”负责指导和协调全省产业集群发展中遇到的重大问题，而且强调超越专业镇的行政区域局限，以区，甚至市一级政府推动产业集群的发展，这是制度调整的重要举措。

　　最后是社会资本的积累和提升。产业集群的社会资本积累和提升需要扶持行业协会的发展，充分发挥行业协会服务、沟通、自律的功能。我省的产业集群行业协会已有不少成功的经验。例如大涌红木家具协会通过要求运输公司交押金，解决本地企业的运输风险问题。平洲玉石协会通过建立拍卖制度，解决会员的交易成本和风险问题。

　　集群发展越深入，需要政府介入的力量就越多

　　产业集群升级是否需要政府这只有形之手施援？学者根据各国产业集群发展的经验，从集群动态演进的角度把产业集群的发展大致分为自发成长和机构推动两个阶段。在自发成长阶段，中小企业在没有干预措施的条件下自发形成产业聚集。集群的出现大都是自发形成的，不是政府有意识计划和干预的结果。但是产业集群发展到一定阶段，离不开包括政府在内的相关机构组织的扶持，外部机构的支持和服务是产业集群保持长期竞争优势的一个必要条件。市场机制不能解决企业面临的所有问题，而政府支持通常被视为解决“市场失灵”的一个有效手段。集群发展越深入，需要政府介入的力量就越多。特别是在中国市场不完善、中介组织缺位的情况下，地方政府的介入和干预对产业集群的发展显得更加必需。

　　在产业集群升级中地方政府可以做什么？我们认为，政府首先要区分集群发展过程中企业自身不能满足，需要其它机构生产或提供的产品或服务的类型。这些产品或服务大致区分为私人的、准公共的和公共的三种类型。那些单个企业自身无法满足，但是属于个性化需求，可以而且应该由企业付费的属于私人产品，对于这些产品或服务政府应该引入和扶持赢利性的服务机构，由这些机构去满足集群企业的需求。另一些是部分或是全部企业需要，但是超出政府职能范围之外或由政府提供不是最有效率的需求的，如行业自律、行业服务、反倾销应诉等，对于这些问题，政府应该支持行业协会或商会去提供。另外有一些是纯公共产品，如建设工业园区、提供优惠政策、优化投资环境、污水处理等。这些问题主要应该由政府直接提供。因此，在产业集群的发展过程中，政府不需要大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是要区分三种不同类型的产品，对自身角色进行合理定位；重要的是通过引入赢利性服务机构并扶持、发展行业协会，形成多方行动主体，构建产业集群发展的制度化支持网络。

　　哈佛商学院对全球八百多个产业集群的研究发现，从整体来看，集群的竞争力主要来源于要素和需求条件，但如果对八百多个样本进行分类，发现有些集群竞争力强一些，有些竞争力弱一些；有些蓬勃发展，有些正在衰亡。发展势头好的集群更多地得益于当地良好的配套条件、适宜的发展战略以及相关服务机构的支持，而那些过分依赖要素和需求条件的集群则难以持续发展。在我们的调查中发现，广东的地方政府官员目前还比较局限于关注劳动力成本提高、土地紧张等要素问题。我们认为，要素和需求条件是刚性的，比较难通过主观努力改变。而其它条件可通过主观努力改变，如完善配套网络、形成有竞争有合作的格局，引导企业制订长远的发展战略。在这方面政府可以做，也只有政府能做。

　　制度建设的滞后已经影响到产业集群的长远发展

　　从目前广东产业集群的现状看，制度建设的滞后已经影响到产业集群的长远发展。技术创新和品牌建设是提高产品附加值和市场竞争力的主要手段，但我们发现，不少集群内的企业不太注重技术创新和品牌建设。甚至有的企业原来已经做品牌，后来反而做贴牌生产。由于知识产权得不到有效的保障，集群内企业模仿成风，企业自主创新并不多见。在国外厂商大举进军中国市场的背景下，不少国内的企业反而只致力于出口，千军万马挤独木桥，而其中一个重要的原因是在国内做生意，经常收不到货款，债权没保障。另外，集群企业之间的分工合作是集群竞争优势的一个重要来源，是实现“灵活专业化”的一个重要条件。但我们在调查中发现，部分集群中的企业有“反专业化”的趋势，原来已经建立了配套网络，后来反而“纵向一体化”，生产环节和配件宁愿自己做，不再分包出去。其中主要的原因是许多配套企业缺乏诚信，对配套企业的这种行为缺乏正式、非正式制度的约束。企业的品牌建设、技术创新以及企业之间的分工合作需要良好的制度环境，而制度环境的提供应该主要是各级地方政府的责任。

　　综上所述，在集群升级过程中，地方政府要合理定位，大力引进赢利性服务机构，积极扶持和发展行业性中介组织，为产业集群的发展构建一个多元化的服务体系。同时，致力于制度建设，为集群企业的技术创新、品牌创建和分工合成创造一个良好的制度环境。

　　作者分别为中山大学广东发展研究院常务副院长和中山大学社会学系博士研究生

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　　“中国电子信息产业名镇”——东莞市石碣镇本报记者陈健聪摄