按区域功能定位　考评政绩

　　专家视点

　　郑志国

　　“十一五”规划纲要将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，要求按照主体功能定位来调整、完善绩效评价和政绩考核。这预示着

　　都以GDP为主考核政绩，造成区域产业结构趋同和重复建设，也不利于保护生态环境

　　长期以来，我国各地经济和社会发展主要按照行政区划来组织进行，区域之间的功能定位不够明确，不同地方的领导干部政绩考核内容和指标基本相同。例如，一些林区、湖区、江河发源地等生态保护地区同经济比较发达的城市相比，生态条件和经济条件差异很大，但是领导干部政绩考核都是以GDP等经济指标的增长为主要内容，结果迫使前一类地区不惜以牺牲生态环境为代价，片面追求GDP增长。这是造成区域产业结构趋同，导致各地大量重复建设的一个重要的体制原因，也不利于保护生态环境。按照“十一五”规划，今后不同区域将形成不同的主体功能，并建立与区域主体功能相适应的指标体系来进行绩效评价和政绩考核。

　　优化开发区域应主要考核经济结构、资源消耗及自主创新能力

　　优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力减弱的区域。我国京津地区、环渤海地区、长江三角洲、珠江三角洲和一些区域中心城市总体上属于这一类区域。今后的发展方向是尽快改变依靠大量消耗资源和污染环境来实现经济增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，强化作为全国经济社会发展龙头的带动功能，成为我国参与经济全球化的主体区域。在这类区域，政绩考核主要看经济结构是否得到调整和优化，资源消耗是否明显降低，自主创新能力是否不断增强，等等，弱化经济增长的评价。除了核算区域生产总值之外，要更加注重经济结构优化、资源消耗降低、科技贡献率上升、人民生活质量提高、生态环境改善等方面的指标评价。

　　重点开发区域应综合评价经济增长、效益质量、工业化和城镇化水平

　　重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。我国中西部大部分地区和沿海部分地区属于这一类区域。今后的发展方向是充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，一方面承接优化开发区域的产业转移，另一方面承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口聚集的重要载体。在这类区域，政绩考核需要综合评价经济增长、效益质量、工业化和城镇化水平等，主要考核指标包括经济增长、经济结构、人口资源环境和公共服务以及人民生活等方面。

　　限制开发区域应突出生态环境保护等方面的评价

　　限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。“十一五”规划纲要列出全国部分限制开发区域(22个)，主要是重点森林、草原、高原、湿地保护区和荒漠化、石漠化防治地区。这类区域今后的发展方向是坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步外迁，形成全国或区域性的重要生态功能区。在这类区域，政绩考核要突出生态环境保护等方面的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平评价。在经济发展指标和生态环境保护指标考核中，后一类指标应当有更大的权重。

　　禁止开发区域主要评价生态环境和其他保护对象的保护状况

　　禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域。“十一五”规划纲要列出了五类共1164个禁止开发区域，包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园。这类区域的发展方向是依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。在这类区域，政绩考核主要评价生态环境和其他保护对象的保护状况。

　　同一区域内部不同地区之间的国土资源情况也存在差异，可以划分出较小的主体功能区。各个区域需要根据自己的国土资源特点和经济社会发展现状、趋势，确定相应的主体功能，实行有差别的经济政策和政绩考核办法。

　　作者系中共广东省委党校现代化战略研究所教授