民办教育立法应让利益各方都参与

　　南方论坛

　　杨鹏

　　法律的原则是公平，表现为权利与责任的对称平衡。任何一个主体都应该是责任和权利的平衡，或者说责任和权利的对应，但是我在纵览诸多地方民办教育立法的文本后，强

　　如果细看有关立法文本，我们可以看得出来，立法的动机似乎是试图保护教职员工和学生，为此就要强化对资方的管制。法的精神是讲权利和义务的平衡，然而政府在民办教育中的权利和义务应该是什么？这尤其需要思考。法律调整四个主体的关系，它就应该是超越这四个主体之上的，法律面前四个主体应当是平等的，大家都只能活动于法律之下，这才符合法律精神。

　　政府固然重要，但它也应该是民办教育法律所规范的一个要素，不能超越法律之上。法律所规范的不同主体，都必须有非常清楚的责任和义务，要平衡对等，要有责任追究，谁也不能超越责任追究之上。中国传统也讲法制，但这是皇帝统治臣民的法制。在中国古代法家的法制里，皇上从来是超越法律之上的，这是最大的问题。现代法律精神，认定法律是社会契约，就得是契约各方主体协商讨论达成的共识，不是契约其中一方主宰其它各方。

　　我认为，在民办教育法律的总则中，首先要把法律调整的对象讲清楚，然后分成一则一则来确定各自的权利和义务、权力和责任。有多大义务，担多大责任。如果有某个主体的权力或权利受到侵犯，依据什么样的实体内容和程序规定来追究，也应明确。立法应建立在多个主体平等参与，平等互动，相互监督，相互制约的立法原则上。既然“法律面前人人平等”，政府、学校、教职员工、学生与家长在法律面前就都应是平等的主体，大家都按法律来保障自己的权利(权力)，按法律来承担相应的责任和义务。

　　立法者只是立法者，不能在立法的时候让自己超越法律之上。因此，国家行政主导的立法传统，应当逐渐弱化。

　　要想把法律立好，首先要弄清立法调整的对象。立法的参与者，被法律所调整的对象，天然地是立法参与的主体。立法主体，不能是一元，要不然就会变成一元管制，它就会按自己的想法和利益来管理他方，就可能出现部门利益化。通过各方对话和参与，比较透彻地把各自的诉求表达出来，这样经过博弈和沟通形成的法律才是真正的社会契约，是建立在人格平等和最终的社会共识基础上的法律，才真正地有价值，才真正可以顺利实施下去。

　　教育是一个民族进步的灵魂，在当前公办教育无法满足教育需求的状况下，发展民办教育是必然，但如果设置太多门槛，用法律来维持垄断利益，就损失了法律的关于平等的基本精神。比如，规定各类民办学校的设置标准，要参照同类公立学校的设置标准来执行，貌似合理，问题是，公立学校是由纳税人上交的大量公共资源支撑的，民办学校无法比拟。政府不妨让教育提供者和教育消费者自己按市场规律来决定，而不是由政府来决定家长学生的自由选择。

　　权力资本化、垄断利益化必须得到限制，它们是在破坏公平竞争的原则，从而妨碍教育事业的进步。比如在某部地方法中，规定公办学校应该对参与举办的民办学校加强管理和指导，促进民办学校办学水平不断提高。这里面就存在了两个错误:第一，首先坚信民办学校的水平不如公立学校；第二，这样的语言出现在法律中是一种荒唐。法律条款的风格应是禁止性的，规定哪一些事情不能做，做了怎么惩罚，而不是鼓励做什么，政府文件可以这样，领导讲话可以这样，法律不能这样。如果公办学校不对民办学校加强管理和指导，受什么惩罚呢？又有什么标准去核实呢？

　　在推进民办教育的发展上，我们的政府近年来做了许多工作，但是仍然存在一些误区，包括对学校越大越好的认识。比如某地规定，对新建的一次性出资500万元的幼儿园，一次性出资3000万元以上的民办中小学，一次性出资亿元以上的民办高等院校，在第一期教育设施项目完工并投入使用后，经申请，当地政府可以视情况给予奖励。为什么这样写呢？我们的立法者的想法，是希望民办学校做大，立法者相信，资金规模=教育质量。然而，如果是一个投入450万元的幼儿园，怎么办？教育质量就一定低吗？作为具有普遍性的法律，不应当造成不平等。比如说，在资金投入上，有的学校注重校舍，有的学校注重师资，政府立法促进学校，是促进学校的楼房还是促进教师素质呢？

　　出现这种问题，就是在于立法者没有对教育的深切理解，没有法律面前学校平等的基本价值观，没有民办学校和家长参与立法，才会出现类似单方面管制的规定。因此，我们在立法上应当使利益各主体都参与进来，才能更好地形成良法善治。

　　作者系中国经济体制改革研究会公共政策研究所秘书长，研究员