南京长江大桥存废 改变决策体制才能应对

　　社论

　　自从一位不愿透露姓名的桥梁专家发出“炸掉南京长江大桥”的呼吁后，网络上便形成了“主炸派”和“反炸派”之间的激烈争辩。这场争论的焦点是长江流域上游下游地区之间的利益平衡，因此涉及到了大尺度空间范围的公共管理与公共决策问题。问题的提出虽然非常有意义，但是应对此类问题的机制明显尚未发育。一方面，还没有一种可以帮助我们

　　国家现代化的命脉之一是铁路和公路，铁路公路所到之处会给当地带来利益。两个方面重叠，必定促成像南京长江大桥这样的建设项目。南京长江大桥建成于1968年，在那个特殊年代，它同时承载意识形态的表达功能。所以说，南京长江大桥是一个时代的政治经济的产物，它代表了一种空间图景，就是通过横跨大江大河而展示力量，并创造特定类型的利益格局。

　　现在之所以有人主张炸桥，是认为大桥的桥梁过矮，阻碍了长江上游的发展，成了束缚长江黄金水道开发的最大瓶颈。倘若没有此类桥梁的阻碍，万吨级以上的轮船可直抵上游城市例如重庆。有人甚至已经计算出，炸掉南京长江大桥花费不过千万元；而开发长江航运后收益可达上千亿元。

　　这样计算对不对，是一个相对次要的问题。重要的是“主炸派”其实表达了完全不同的一种空间图景，就是流域图景，他们要求的是，以长江流域为基础空间，整体规划经济发展战略和利益分享格局。从这样的角度出发，对同样的桥梁就有与前不同的新看法。许多桥梁，特别是建设不当的桥梁，即便对当地有利，对某些部门例如铁路有利，但是对流域经济的整体不利，甚至有害。

　　“主炸派”的新空间概念有积极意义，因为它带来了新的利益相关者。南京长江大桥好不好？现在是远在上游的重庆人有话要说，因为他们认为自己对此利益攸关。在有关公共政策过程的研究中，新观念和新的行为者的进入，是被作为有积极意义的征兆对待的。我们还可以说，从流域整体的角度看问题，是国家西部开发战略带来的积极后果。西部地区开始有表达的力量了，而且有表达的策略了。再进一步，从全球化的角度来看，流域问题穿过了地区、国家或经济体的传统界限，形成了许多新的挑战，并引起政府以及各种组织的严重关切。

　　过去，类似南京长江大桥这种国家级项目，其决策与管理当然在中央的统筹下进行，它会涉及到一两个省的地方政府，并涉及“条条”部门，例如铁路和公路。现在如果按流域概念来看问题，需要决策体制有很大改变。明显的是，它将涉及到多个省、区的地方政府，而且他们之间会有多种利益考虑上的冲突。铁路与公路仍将涉及，但是地位和利益关系都不同了，明显重要的将是航运部门。

　　我们应当支持按照流域空间概念，重构决策管理体制与利益格局。一方面，流域管理比某些画地为牢的行政体制更为悠久传统，更具朴素的合理性。另一方面，流域管理又反映了全球化背景下的新挑战和新要求。能否构建有效的流域管理体制，将成为政府衡量能力的重要指标。

　　在中国条件下，强化流域管理，自然会使权力格局向中央集权一端倾斜。这就不能不考虑怎样避免在集权与分权之间“一统就死，一放就乱”的恶性循环，也许需要同时构建两个条件。一个是足够充裕的中央财政资源，以便在有效推进流域经济新格局的同时，包容原有的地方利益而不是造成新的损害。另一个是发展足够强大的地方公共部门和非政府部门，以分担日益繁多的管理与服务任务，例如经济发展与环境保护的协调问题。换句话说，必须是先建立起有效的决策机制，南京长江大桥的存废问题才是可讨论的实际问题。

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　　（南方都市报）