实现历史性转变：以保护环境优化经济增长

　　本报记者 宗建树

　　不久前召开的第六次全国环境保护大会提出，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置，推动经济社会发展与环境保护相协调。做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”。为此，必须加快实现从粗放型增长向集约型增长的转变，摒弃以牺牲环境换取经济增长的做法，坚持以保护环境优化经济增长。“三个转变”思想的提出，必将对中国

　　中国的经济社会正在阔步迈进黄金发展期，同时，中国也不得不面对一个矛盾凸显期。在这个全新的发展阶段，我们该如何看待支撑经济社会进一步发展的基本条件和主要约束？在资源环境日益成为硬约束、以牺牲环境换取经济增长之路走到山穷水尽之际，我们如何顺利走上以环境保护优化经济增长之路？

　　激情燃烧的岁月

　　制度环境变革为推动中国近30年来非凡的经济和社会进步提供了最直接的动力，另一方面，中国近30年来高效率的经济增长，与对资源环境的低效利用有着十分密切的联系。

　　中国近30年来发展速度之快，可以说在世界发展史上创造了一个奇迹。国家发展和改革委员会主任马凯日前撰文指出，1978～2005年，我国GDP从3624亿元增长到18.23万亿元，年均增速超过9.4％，而这一时期世界经济的平均增长速度在3％左右。与此同时，中国通过改革和建设，成功地解决了13亿人口的吃饭问题，消除了两亿多人口的贫困问题。1978～2005年，城镇居民人均可支配收入由343元提高到10493元，农村居民人均纯收入由134元提高到3255元。

　　中国真正意义上的改革发端于20世纪70年代末广大农村地区的家庭联产承包责任制，此后，中国政府将改革的重点放在了以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型之上。制度环境变革为经济社会活动的参与者提供了改进效率的机会，对推动中国近30年来非凡的经济和社会进步提供了最直接的动力。

　　但是，如果从生态效率或者说资源环境绩效的角度来观察，我们就会发现，中国高效率的经济增长，与对资源环境的低效利用有着十分密切的联系。国家环保总局局长周生贤形象地将其描述为激情燃烧的岁月，可谓是切中了要害。

　　2006年世界经济论坛达沃斯年会发布的世界环境绩效排名表明，在133个参加排名的国家和地区中，中国居94位。中科院可持续发展战略研究组发布的《2006中国可持续发展战略报告》指出，在污染物排放强度方面，2001年中国单位GDP有机水污染物排放量18.9千克/万美元，是美国的26倍，日本的17倍，韩国的8倍；2003年中国单位GDP的二氧化碳排放量为2.625千克/美元，是世界平均水平的3.8倍。在资源消耗强度方面，2003年中国单位GDP一次能源消费量为0.850千克石油当量/美元，是世界平均水平(0.272)的3.12倍；耗水量为0.371立方米/美元，是世界平均水平的4.03倍；成品钢材消费量为1639.3千克/万美元，是世界平均水平的6.78倍；有色金属消费量为0.819千克/百美元，是世界平均水平的4.88倍。(以上数据均按汇率计算)

　　反思牺牲环境换取增长

　　以牺牲环境换取经济增长模式的形成，源于中华民族内心深处强烈的赶超情结、中国经济社会发展所处的“起飞”阶段、以及对资源环境保护的认识不足、技术创新能力不足和制度环境的缺失。

　　中国为什么没有在经济社会快速发展之初就走上一条经济效率和生态效率都很高的增长之路，而是将高速增长的经济建立在较低的生态效率基础之上呢？要回答这一问题，需要从中国经济社会发展的历史沿革、思想认识、所处阶段、技术条件和制度环境等多个方面去寻找线索。

　　从中华民族的发展史看，近代以来大国衰落与列强入侵给我们的民族心理刻上了不可磨灭的耻辱印记。举凡中国人，都深刻地认识到，落后就要挨打。因此，无论是清朝末期的“洋务运动”、解放后的“大跃进”，还是近年来的经济单兵突进，都饱含着中国人急于摆脱贫穷落后面貌和尽快实现工业化的冲动，都洋溢着中国人内心深处挥之不去的赶超情结。

　　从中国经济社会发展所处的阶段看，中国的许多地方此前一直处于发展的“起飞”阶段。在此阶段，资本相对而言具有更大的稀缺性，许多地方选择了以低价甚至免费使用资源环境来吸引投资、推动经济快速增长的发展策略。尽管资源环境日益稀缺，但是由于一直没有建立起合理体现资源环境价值的价格机制，许多市场主体仍被锁定在以牺牲资源环境换取经济增长的模式中不能自拔。

　　从思想认识的发展过程看，中国在“起飞”阶段对资源环境的有限性与稀缺性认识严重不足。随着20世纪70年代以来国际社会对环境与发展问题关注度的提高，中国政府虽然在一定程度上开展了资源环境保护工作，但是“重经济发展，轻资源环境保护”、“先污染、后治理，先破坏、后恢复”等思想依然顽固地存在于国人、特别是增长直接推动者的头脑中。

　　从技术条件看，由于以牺牲资源环境换取经济增长的发展模式依然有利可图，致使市场主体缺乏创新动力，加之现有科研体系下研究机构和企业创新能力相对有限，致使经济上划算、生态上有效的技术和装备供给严重不足。

　　从制度环境看，尽管我国相继出台了门类较为齐全的资源环境保护法律、成立了涵盖绝大多数要素的资源环境管理部门，但是，由于缺乏协调环境与发展关系的整体性制度安排，现有制度远远不能发挥应有作用。加之缺乏约束政府和官员行为的有效制度安排，致使各级政府和有关部门常常为经济主体提供超过法律规定的待遇，以牺牲资源环境换取经济增长的状况一直未能得到有效改变。

　　传统模式遭遇硬约束

　　经过近30年的粗放式经济增长，中国过快地消耗了大量重要的资源和宝贵的环境容量，主要污染物排放量超过环境承载能力，生态系统功能退化，资源保障能力不足。

　　与滥用资源环境现实形成明显对比的是，资源环境越来越成为中国经济社会发展的稀缺资源和制约因素。

　　改革开放之初，中国发展程度有限，主要生产性资源大都可以自给自足，并且具有一定的环境容量。但是，经过近30年的粗放式经济增长，中国过快地消耗了大量重要的资源和宝贵的环境容量，资源环境稀缺性日益加剧。

　　中国巨大的人口压力和粗放式的经济增长方式，已超过了自然环境的承载能力。资料显示，2004年，中国七大水系的412个水质监测断面中达到Ⅰ～Ⅲ类水质的断面比例仅为41.8％，“三湖”(太湖、巢湖、滇池)水质均为劣Ⅴ类；监测的342个城市中，只有38.6％的城市达到国家环境空气质量二级标准(居住区标准)。全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37.1％；全国沙化土地面积达174万平方公里，90％以上的天然草原退化，生物多样性减少。

　　我们仅仅依靠国内资源，也难以支撑传统的增长方式。资料表明，从1990年到2001年，中国石油消费量增长100％，天然气增长92％，钢增长143％，铜增长189％，铝增长380％，锌增长311％，十种有色金属增长276％。据预测，到2010年，我国的石油对外依存度将达到57％，铁矿石将达到57％，铜将达到70％，铝将达到80％。(参见潘岳文章《可持续发展与文明转型》)

　　一言以蔽之，我国的资源环境形势十分严峻，集中表现为主要污染物排放量超过环境承载能力，生态系统功能退化，资源保障能力不足，资源环境已成为中国经济社会进一步发展的硬约束。

　　历史性转变拉开帷幕

　　从增长的来源看，以保护环境优化经济增长更符合中国自身的比较优势；从增长的过程看，以保护环境优化经济增长更有效率；从增长的结果来看，以保护环境优化经济增长更有利于保证社会公平。

　　伴随着中国经济的高速增长，理论界对以牺牲资源环境换取经济增长的传统发展模式不断提出激烈的批判。而中央政府也先后在不同发展阶段提出了提高经济效益和优化经济结构、推进经济体制和经济增长方式根本转变、实施科教兴国战略和可持续发展战略、建立资源节约型和环境友好型社会等一系列政策措施。这些政策措施在一定程度上减缓了经济社会快速发展对资源环境的伤害，也使得生态建设和污染治理得到加强。但是，由于没有建立起科学的发展水平评价体系和全面的干部政绩考核体系、资源环境法律制度和执法手段存在缺陷、有利于资源环境保护的经济政策尚不配套，中国迄今为止在转变发展模式、改善人与自然关系方面所取得的成效依然相当有限。

　　科学发展观的提出，为中国在更高层次上、更广领域中实现资源环境保护与经济社会协调发展奠定了思想基础，国家环保总局局长周生贤认为，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的发布，标志着我国的环境保护工作进入了由以牺牲环境换取经济增长为主向以保护环境优化经济增长为主转变的历史新阶段。

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的出台，为推动这一转变提供了载体。“规划纲要”把建设资源节约型、环境友好型社会摆在突出的战略位置，提出了明确的任务和措施，要求单位GDP能耗降低20％，主要污染物排放总量减少10％，体现了明确的政策导向。“规划纲要”提出，要促进区域协调发展，根据环境容量、资源禀赋和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区，制定不同的区域政策和经济发展规划，对推动环境与发展关系发生根本性转变具有重要意义。

　　以保护环境优化经济增长，意味着在认识人与自然关系方面，摒弃那种漠视自然规律、凌驾于自然之上的思维方式，转而采取一种尊重自然规律、与自然协同演进的全新思维方式；以保护环境优化经济增长，意味着在处理环境与发展关系方面，摒弃那种“先污染、后治理，先破坏、后恢复”的传统发展模式，转而采取一种在发展之初就优先考虑环境问题、在发展全过程中努力降低环境影响的全新发展模式。

　　在中国当前的经济社会发展状况和资源环境条件下，以保护环境优化经济增长已经成为一种必然选择。从增长的来源看，以保护环境优化经济增长更符合中国自身的比较优势。从人力、资本、自然这三大经济发展资源来看，中国目前最具优势的是人力资源，最受制约的是自然资源，而经过多年的快速发展，中国已经具备了一定的资本规模。因此，中国应更充分地发挥自己的人力资源和人力资本优势，而不是滥用明显处于劣势的自然资源。从增长的过程看，以保护环境优化经济增长更有效率。资源环境利用效率的提高，可以在一定程度上促进经济效率的提高和经济结构的优化升级，从而降低发展的代价，保证真实发展水平的提高。从增长的结果来看，以保护环境优化经济增长更有利于保证社会公平。由于在发展之初就优先考虑环境问题、在发展全过程中努力降低环境影响，所以既保证了经济社会的快速发展，又可避免损害人民群众的环境权益；既可满足当代人发展的需要，又不损害子孙后代发展的能力；既可满足此地区的发展需要，又不损害彼地区发展的能力。这样便有利于经济社会长期保持全面、协调、可持续的发展态势，从而避免因持续性和协调性不足而导致经济崩溃甚至社会断裂。

　　优化增长的障碍

　　由以牺牲环境换取经济增长为主向以保护环境优化经济增长为主转变的主要障碍包括，保持较高增长速度的压力、对原有发展路径的依赖，以及思想认识约束、技术约束和制度环境约束。

　　以保护环境优化经济增长，是基于中国经济社会发展现状与资源环境特点做出的理性选择。如果中国能够通过种种努力，尽快做到以保护环境优化经济增长，那么无疑将是13亿人民的福音，也将是世界的福音。但是，在美好理想与现实世界之间，还横亘着许多重大障碍。

　　最直接的压力来源于增长速度。中国人口众多、区域发展不平衡、城乡二元结构特点明显，由此产生了巨大的劳动力就业、区域协调发展、城市化和现代化压力，要解决这些问题，必须保持一定的经济增长速度。从长期来看，以保护环境优化经济增长有利于增强经济发展能力、确保经济持续、健康、较快增长；但是，从短期来看，以保护环境优化经济增长必然要求产业布局与区域生态环境功能相协调，必然要淘汰浪费资源、污染环境、破坏生态、影响安全的生产能力，从而在一定范围内、一定程度上影响到增长速度的保持或提高。

　　其次是路径依赖问题。由于缺乏工业化、现代化和市场化的经验，改革开放以来中国经济社会的发展一直处于“摸着石头过河”的状态，加之受多种因素的制约，中国一直难以摆脱粗放式的经济增长方式。不少地方特别是落后地区的政府部门习惯于采用以降低资源环境标准为优惠的传统招商引资模式，许多企业缺乏优化经济增长的信息渠道、技术储备、配套资金和管理能力。以保护环境优化经济增长，无论是对地方政府还是有关企业，都需要一个学习和改变的过程。

　　再次是认识约束。尽管近年来公众环境意识有了很大程度的提高，但是，要实现以保护环境优化经济增长，无论是作为政策制定和执行者的各级政府、作为产品和服务提供者的企业，还是作为最终消费者的个体，仍需积极转变思想认识和行为方式。

　　此外还面临着技术约束。中国的自主创新能力还远远不够，先进适用的资源节约型、环境友好型技术还比较缺乏，也在一定程度上制约了经济增长方式的转变。以保护环境优化经济增长，要求提高自主创新能力，尽快突破科学技术“瓶颈”。

　　最后，制度环境也是一个重要的约束。目前，各级政府直接参与资源配置活动的能力仍然过强(不仅直接配置经济资源，而且直接配置宝贵的自然资源包括环境容量)，而提供公共产品的能力又相对不足，既不利于发挥市场配置资源的基础性作用，又不利于解决市场失灵的问题。(经济学理论认为，由于存在外部性问题，市场本身并不能解决环境问题，即存在着市场失灵，需要政府提供合理和适度的干预)以保护环境优化经济增长，要求各级政府放弃以放宽资源环境标准为优惠的经济发展政策，建立合理反映资源环境价值的价格体系，更好地发挥市场和政府两方面的积极作用。

　　环境优化增长的路径

　　以保护环境优化经济增长，必须积极推进民族心理改造与社会文化重建、建立利益协调机制与发展成果共享机制、充分发挥市场配置资源的基础性作用、改进政府管理经济社会的方式，特别要注意相关政策措施之间的协调与配合、关键部门执政能力的有效加强。

　　制度环境变革为中国近30年来经济社会的快速变化提供了直接动力，要顺利实现以牺牲环境换取经济增长为主向以保护环境优化经济增长为主的历史性转变，同样离不开制度环境的变革。具体而言，一是要通过制度法律的完善，改进社会经济巨系统的整体功能；二是要通过出台有针对性的措施，为推动这一转变提供适当的政策工具。

　　由历史文化过程、自然资源与生态环境条件、人口规模与结构特点、民族心理与社会文化、经济发展阶段与水平、科学技术发展程度、制度法律框架等共同构成的社会巨系统，其内部各因素之间相互联系、相互影响、协同演进。中国能否顺利实现以环境优化经济增长的理想，取决于由社会巨系统基本结构决定的功能特点。只有从改进系统整体功能出发，积极主动地调整优化系统的基本结构，才能为确保实现系统目标提供基本动力。

　　要使中国的社会结构更加符合以保护环境优化经济增长的要求，必须积极推进民族心理改造与社会文化重建。要改变单纯通过GDP来评价国家、区域发展程度和干部政绩的落后观念，引导各级政府和经济参与者改变置人的全面发展、社会发展和资源环境保护于不顾的经济单兵突进思维模式。通过大力宣扬生态文明，在全社会树立科学的发展观和正确的资源环境观，推动生产和消费观念转型，树立人与自然和谐相处的新风尚。

　　要使中国的社会结构更加符合以保护环境优化经济增长的要求，必须在不同区域、城乡之间、各利益主体之间建立起有效的利益协调机制与发展成果共享机制。特别是要让环境污染者和生态破坏者付出足以补偿资源环境损失的代价，让环境保护者和生态建设者得到与其增加的生态效益相匹配的补偿。

　　要使中国的社会结构更加符合以保护环境优化经济增长的要求，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。要认真研究并适时制定科学合理的资源环境价格体系，赋予自然资源和环境容量适当的价格，引导和鼓励有关经济主体节约使用资源、积极保护环境、参与生态建设。

　　要使中国的社会结构更加符合以保护环境优化经济增长的要求，必须改进政府管理经济社会的方式。要将政府权力严格限制在提供必要的公共产品和服务的范围之内，避免直接参与资源配置，尤其要避免将滥用自然资源与环境容量作为吸引投资的优惠条件和对利税大户的特殊奖励。要通过严格的功能区划分、资源利用效率和环境标准设置，限制不符合规定的产业和产能的发展。通过科学合理的财政、税收、土地与信贷政策，鼓励资源节约、环境友好、安全有保证的产业和企业的发展。

　　在建立和完善以上保障体系的过程中，特别要注意相关政策措施之间的协调与匹配、相关部门之间的团结与合作，以及关键部门执政能力的加强、重要政策的及时推出，以最大限度地优化系统结构、完善系统功能、推进系统良性演进。只有这样，才能为实现以牺牲环境换取经济增长向以保护环境优化经济增长转变提供必要的条件。

　　从目前的情况来看，需要尽快建立全面、客观、科学的国家实力和区域发展评价方式与干部政绩考核体系，进一步完善资源环境法律制度和加强执法能力，优先出台有利于资源环境保护的各类经济政策。

　　优化增长的政策工具

　　向以保护环境优化经济增长转变，除加大环境治理力度、加强环境执法水平，优先解决关系人民群众切身利益的突出环境问题外，还必须从宏观调控、产业布局、结构调整、科技创新，以及投资、消费、信贷和贸易等诸多方面入手，有效利用好分散在不同部门的绿色政策工具。

　　严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度，改进宏观调控方式，科学抑制过剩产能。在科学核定环境容量的基础上，确定合理的污染物排放总量控制目标，通过严格限制污染物排放总量，达到宏观调控的目的。对产能过剩而且资源消耗大、环境污染重的行业，可以通过确定严格的行业污染物排放总量控制目标和较高的环境准入标准，淘汰落后生产能力，有效抑制产能的进一步扩张。

　　根据区域生态功能确定发展规划和产业布局，合理开展生态补偿，促进区域协调发展。中央政府已根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑了未来的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。今后，还将对限制开发和禁止开发区域增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。这一政策工具的有效使用，将对各区域的经济布局产生重要影响，有利于促进不同区域的合理发展和公平发展。

　　出台有利于资源节约和环境保护的财政和税收政策，纠正滥用资源环境的倾向。目前的财税政策距绿色发展战略的要求有很大的距离，要在保持财政收支水平基本稳定的基础上和经济社会发展可以承受的范围内，积极调整优化税收结构和财政支出结构，逐步体现出资源环境的使用成本和保护收益。

　　严格执行环境准入制度，强制淘汰落后生产能力，促进产业和产品结构优化、升级。通过严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，将资源利用效率低下、环境污染和生态破坏严重的建设项目“过滤”掉，既能降低建设项目的环境影响程度，又有利于促进产业和产品结构的优化升级。

　　通过实行严格的资源消耗标准和环境标准，扩大资源节约型、环境友好型技术的市场需求，有利于促进科学技术进步和提高自主创新能力。当前特别需要加快新能源、循环经济等领域先进适用技术的开发与推广，尽快实现从传统工业文明向生态工业文明的转变。

　　将企业环境行为作为决定信贷行为和确定信贷规模的因素之一，控制因环境污染和生态破坏引发的金融风险。道·琼斯分析师研究表明，凡资产回报率最高的公司在治理污染和节约资源方面都同样优于竞争对手；凡充分考虑社会和环境影响的公司股票业绩都比其他公司好。将企业环境行为作为控制金融风险的根据之一，有利于将有限的金融资本投入到资源节约和环境友好的产业与项目中去，达到优化信贷结构的目的。

　　合理确定对外贸易中的环境标准，优化对外贸易产品的结构，改善贸易条件。中国环境与发展国际合作委员会的一份报告指出，环境敏感产品占中国进出口贸易量的1/3，一些污染密集型出口产品在生产过程中对国内环境的影响值得高度注意。通过提高相关产业的环境标准，降低其对生态环境的影响，有利于调整优化对外贸易结构，提高对外贸易产品的科学技术含量和附加价值，改善国别间的贸易条件，获得更多的贸易收益。

　　结束语

　　中国经济效率的提高，不应该以牺牲生态效率为代价，而应该建立在充分开发利用人力资源和提高资源环境使用效率的基础之上。通过改造民族心理与重建社会文化、协调不同主体之间的利益、充分发挥市场配置资源的基础性作用、改进政府管理经济社会的方式，推动中国的经济社会系统实现以牺牲环境换取经济增长向以保护环境优化经济增长的历史性转变，已成为当前最为迫切的任务。