对民政局为流浪者维权案行政合法性探析

　　为替交通事故中死亡的未知名流浪汉维权，高淳县人民检察院依法支持高淳县民政局以原告身份起诉，向3名肇事者和相关保险公司提出索赔请求，近来倍受社会各方关注，引发了大量争论。笔者认为，民政局为车祸身亡的未知名者维权，其出发点是好的，但从行政法基本原则的角度来看，还是有一些问题值得商榷。

　　一、民政部门是否享有“为流浪汉受到损害后主张赔偿权利”的职权？

　　毫无争议，民政部门没有该项职权。

　　理由如下：1、根据行政法基本原则之一的职权法定原则，行政机关以及其他行政公务组织的行政职权必须由法律予以规定或授予，“法无明文规定不能为”，越权无效。这与公民行使权利时的“法无明文禁止皆可为”恰好相反。而我国现行的法律法规都未明文规定民政部门享有此项职权。

　　2、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）第一条已将其立法本意阐明——“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本法。”显然其立法目的中不包括流浪人员身故后的维权。同时从其中“救助”一词的“助”之文义上讲，所谓“助”，为帮助、协助之意，而无代替之释义。

　　3、《救助管理办法》第七条清楚列举了救助站的五项职责，而且民政部根据国务院在该办法第十七条的授权已制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），明确规定了救助对象、救助程序、救助事项、民政部门的职责范围等，均未涉及法律救助这一内容。笔者认为这不是立法漏洞，而是为弱势群体提供法律援助一直都是司法行政机关的职责。

　　4、《救助管理办法》属行政法规，将《救助管理办法》所规定的民政部门对流浪、乞讨人员的救助职责解释为“应该包括对其人身遭受侵害后提供的法律救助，即为流浪汉受到损害后主张赔偿权利”，是对该办法的一种扩张性解释，根据《立法法》及《行政法规制定程序条例》第三十一条（行政法规条文本身解释需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。）之规定，该办法的解释权应属于国务院。目前国务院并未作此解释。

　　5、负有职责并不等同于享有权利，逻辑推理的判断大前提不应混淆。

　　二、假使民政部门有此项职权，民政部门向法院起诉合法吗？

　　答案同样是否定的。

　　理由如下：1、行政合法性原则是依法行政原则中一个重要的原则，它要求行政机关行使行政权力时实体合法和程序合法两者必须得兼。实体合法又包括行政主体、行政职权、行政行为、行政依据合法。其中行政行为合法要求任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础。根据《救助管理办法》和《实施细则》，民政部门的救助对象是特定的，而类似该种情况下，民政部门是不可能提供出确凿证据证明未知名者是符合救助条件的流浪、乞讨人员，更甚者也不能证明其是流浪、乞讨人员。

　　2、众所周知，《救助管理办法》是在废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》基础上出台的，该办法将原来强制性的收容遣送改为自愿性质的“临时性社会救助措施”。从该办法的规定来看，民政机关的救助职责具有被动性，即只有当符合救助条件的流浪、乞讨人员通过法定的方式求救时，民政部门才能履行其的救助职责。而像上述那种情况下，救助对象已死亡，其已经不具有向民政部门求助的行为能力，民政部门不能自动履行救助职责，否则就违反了行政程序合法要求。

　　三、我国在今后的立法中是否需要考虑规定由某一机关介入此类问题？

　　答案应是不需要。

　　理由如下：1、根据我国《宪法》，国家的一切权力属于人民，国家机关的权力来自于人民的授权，但人民不可能把所有权利都授权国家机关，属于人民一部分权利（健康权、自由权、财产权等人权）是绝对保留的部分。正因为人民对行政机关的授权是有保留的，所以行政机关的职权也是有限，人民对授权行政机关的权力不包括干涉私人领域的权力。而《民法通则》及相关司法解释已很明确的规定请求赔偿权应为车祸身亡的未知名者的近亲属及其生前抚养人所有，如果公告可以视为其知道损害事实已发生的话，那其怠于履行权利，也是其对其民事权利的一种处分，是受法律所允许，应依法受保护，行政机关无权横加干涉。

　　2、此类问题并非保障公民的生命健康权，而应是基于人身损害而引起的侵权之债的索赔，是比较典型的私法问题，应属民法调整之范围。《民法通则》及相关司法解释已对其作了相应规定，根据法律优先原则来看，已经有法律阻却了行政机关的介入，行政机关不得介入此私人领域。

　　3、行政机关的资源和能力也是有限的，应将其行动控制在其能力范围之内，如将职责拓展到此私法领域，可能会出现机构庞大、效率低下等弊端，不符合效率原则，与“效率优先兼顾公平”的行政立法指导思想更是背道而驰。

　　（作者单位：江苏省高淳县人民法院）

　　来源：中国法院网

　　（责任编辑：奚天宝）