溶洞之争凸显法律盲区

　　★紫霞岩因其鬼斧神工般的地下溶洞奇观，成为宁远的一张旅游名片。

　　★为争紫霞岩所有权，村民将县政府告上法庭。

　　★村民们世代居住在紫霞岩附近

　　★宁远县政府停止对紫霞岩的旅游宣传后，游客数量明显减少

　　★游客在观看楚南名洞紫霞岩指示牌

　　村民：征地手续不全，溶洞没被征用，依旧属集体所有

　　政府：已签订征地协议书，并支付补偿费，溶洞应属国有

　　专家：风景区保护权与农民土地所有权、使用权的冲突亟待法律解决

　　紫霞岩。宁远县城往南30公里。

　　作为九嶷山风景名胜区的重要景点，紫霞岩因其鬼斧神工般的地下溶洞奇观，吸引着中外游客。但近年来，围绕紫霞岩的权属，村民与政府部门上演着一场争夺战，双方互不相让，最后走上了法庭。

　　法律专家认为，溶洞争夺战的背后暴露了我国法律的盲区：地下溶洞的权属，我国法律没有明确界定；风景区的保护权与农民土地所有权、使用权的冲突也亟待法律解决。随着“旅游时代”的到来，山区里的景观极速“升值”，变成谁都想咬一口的唐僧肉。不管争夺者目的何在，但法律的滞后却使此类争夺战变得激烈无比。

　　村民质疑

　　多年前的征地协议应属无效

　　宁远县九嶷山瑶族乡大桑塘村1组至6组共600多名村民，自祖辈以来一直居住在九嶷山舜源峰南麓紫霞岩旁。

　　村民们世世代代在青山绿水的环抱之中。而关于紫霞岩留存的记忆则可以上溯至一千年前的唐朝：洞内石壁留有唐宋以来的题刻、题墨；明朝旅行家徐霞客流连于洞内美景，在此连住4天。

　　紫霞岩溶洞奇观也充满了当地村民童时的乐趣。“这是最好玩的地方。小时候，我们经常钻进洞里玩耍，在阴河钓鱼，大人躺在椅子上乘凉。”大桑塘村1组组长蒋安阳记忆犹新。

　　通往溶洞的青石台阶是祖辈们修筑的，已有一两百年。在朦胧的开发意识支配下，村里有人专门准备火把出售，带领游客进洞观赏，有时还收取少量向导费用。

　　1982年，宁远县政府向大桑塘村6个村民小组颁发《山林定权所有证》，规定“前岩背、前岩山”属于村民集体所有，并划定了东南西北四界。前岩，即紫霞岩。

　　据宁远县有关部门资料显示：1981年，宁远县委常委会会议决定由县文化局负责开发管理紫霞岩，1986年宁远县文化局将紫霞岩开发、管理权移交给宁远县中国旅行社。为加快宁远县旅游业发展，宁远县中国旅行社报请宁远县政府批准征用紫霞岩及其周围山地。

　　1987年3月2日，宁远县中国旅行社和大桑塘村1组至6组签订《征用土地协议书》：征用“紫霞岩门口周围”土地32.356亩作风景区域，并建设适应项目供国内外旅游者观光，土地补偿费平均每亩800元。协议规定，被征用的土地所有权属于国家，旅行社享有土地使用权。

　　而这纸协议日后被当地村民指责为无效协议。

　　有村民质疑说：“我国《土地管理法》于1987年1月1日开始实施，该法规定，征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。这意味着，县政府相关职能部门批准征地32亩已经越权，根据相关法律规定，这种征地行为应为无效行为，因此，当年签订的征地协议也应为无效协议。”

　　数上法庭

　　属“官”属“民”至今未有最终说法

　　2004年8月，大桑塘村1组至6组村民向永州市中级人民法院提起民事诉讼，将九嶷山国家森林公园管理局（1994年接手紫霞岩经营管理）和宁远县旅游局（原宁远县中国旅行社）告上法庭，要求被告将征用的土地和紫霞岩退还原告。

　　永州中院认为该案系土地所有权和使用权的争议，依法应先由政府部门进行处理，遂驳回原告诉讼请求。

　　2005年3月9日，大桑塘村1组至6组向宁远县人民政府提出确权申请。宁远县政府经审查后认为：《征用土地协议书》是合法有效的，县政府予以支持；申请人提出归还紫霞岩及周围土地的权属要求是无理的；“紫霞岩属国家所有，由九嶷山国家森林公园管理局开发使用。”

　　此处理决定下达后，村民不服，向永州市政府提请行政复议。2005年8月1日，永州市政府作出“维持宁远县政府处理决定书”的复议决定。

　　村民仍不服，很快向永州中院提起行政诉讼。这次，他们将宁远县政府告上了法庭，请求撤销县政府作出的处理决定。永州中院指定零陵区人民法院审理此案。

　　零陵区人民法院经审理后认为：《征用土地协议书》的内容中反映了签订该协议是为了开发紫霞岩的旅游资源。原告在协议签订后实际领取了征地补偿费，宁远县中国旅行社和九疑山国家森林管理局也对紫霞岩的旅游项目进行了投资，原告在此期间一直未提出异议，双方亦从未就所有权问题发生纠纷。在紫霞岩的旅游开发显现效益时，原告提出征用土地协议无效，要求退还被征用的争执地，于法无据。

　　2005年12月26日，零陵区法院一审判决：维持宁远县政府作出的处理决定书。

　　但官司并没有完。村民认为，一审法院简单的“于法无据”事实上是对原告进行包括诉讼动机在内的审理，却没有提出判决的依据，也没有就征地行为及据此做出的行政决定书的事实依据和法律依据进行审理。

　　在接到一审判决书后，村民又上诉至永州中院。

　　部门说法

　　村民事实上得到了很多利益

　　村民与政府在焦点问题上的迥异判断，使这场关于地下溶洞的权属之争一开始就充满着火药味。

　　对于村民“征用违法”的质疑，第三方九嶷山国家森林公园管理局在一份答辩状中，给出如下理由：当年征地已报经县人民政府批准，通过了当时的县征地拆迁办（当时，县国土局尚未挂牌办公），履行了合法的手续，程序是合法的。

　　而村民质疑的恰恰正是县政府越权批准征用这32亩土地的问题。宁远县政府有关部门负责人认为，当时土地管理法刚实施，其第25条关于审批权限的规定也仅是针对建设用地的，而征用紫霞岩周边土地主要目的是为了保护景点资源，除少量土地搞了点基础设施建设外，其余土地（约29亩）从未改变其用途，“国土法哪一条哪一款规定了非建设用地要像建设用地一样由省政府办理审批手续？”

　　在宁远县调纠办主任杨求正看来，村民的诉讼是为了达到另外的目的：“当年征地的时候，村民没有提出这样的要求（指紫霞岩开发分成），现在政府投入了不少资金开发，有人来参观了，有效益了，村里认为溶洞还是他们的，也要搞，怎么讲得过去？”

　　村民们也并不否认这种目的。他们介绍说，这些年，村里共被征用180多亩地，其中耕地80多亩，每人只剩两三分地，光靠种田根本养不活人，因此大量的劳力只好出去打工。俗话说“靠山吃山，靠水吃水”，“政府把溶洞弄过去，开发得再好，也跟村里无关，得不到一点好处。我们就是想参股、分成，农民的地被征了，收入的来源越来越少，我们的后代靠什么？”

　　几位村民组长说，在2002年时，政府曾组织村里的几名村干部前往张家界等旅游景区考察、学习，经打听得知，很多地方开发旅游资源农民都有收入分成，对此深有感触，也成为此次争夺紫霞岩的直接动因。

　　而杨求正认为，政府开发旅游资源，村民事实上得到了很多利益，“政府把路修到村民的家门口；景点搞起来了，村民可以摆摊；紫霞岩开发后还曾安排好几个村民就业，管理紫霞岩景点；村里的人参观紫霞岩，全是免费的，也算是受益的一个方面。”

　　争辩焦点

　　是玩文字游戏还是钻空子

　　争夺涉及到其中的每一个细节，甚至上升到对文字的推敲之中。

　　村民们很快找到了依据。“当年协议白纸黑字，写明征用的是‘紫霞岩门口周围’，因此位于地下的紫霞岩溶洞并没有被征用；而且溶洞所在的山地本来就是属村民集体所有的，所以，地下溶洞也是村民集体所有。”村民的一名诉讼代表说，县政府在作出关于溶洞权属处理决定时玩了一个文字上的花招——写成当年征用的是“紫霞岩及周围山地”，“一个‘及’字的差别，意思上千差万别，实际上是在偷换概念，也误导了法院的判决。”

　　在被告看来，这是原告变着法儿钻空子。杨求正说，对于村民的意见，县里一开始就非常重视，在调查处理这些争议的过程中，多方求证并现场测量，征地的红线图也说明紫霞岩位于征用的四界之内，“征地的本来目的就是为了开发、保护紫霞岩地下溶洞，这是大家心里都清楚的。打个比喻，我要买一条狗，不可能不买狗的肚子。”

　　对于这个形象的比喻，村民并不买账：“现在连狗头都没买全，你哪里买了肚子的部位？”他们说，位于山底下的紫霞岩空间巨大，游道长达1556米，政府仅征用了山林地表100多米远的距离。

　　九嶷山国家森林公园管理局认为，1982年的《山林定权所有证》，县政府只是把覆盖紫霞岩周围的地表土地确权给了原告，但并没有写明把紫霞岩溶洞确权给了原告，原告也拿不出任何证件和证据证明紫霞岩的权属是集体所有。村民则针锋相对：紫霞岩就位于集体所有的山林范围之内，《山林定权所有证》也未将溶洞排除在外，至今也没有法律规定溶洞不能为集体所有，亦无溶洞属国家所有的法律规定。

　　对于宁远县政府的权属处理决定的依据，村民及其代理人则作出了不同理解：被告依据《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》第二条“风景名胜资源属国家所有”的规定，属断章取义。根据风景名胜区的定义，某风景名胜区内极具民俗风情特征的村落、建筑群也是风景名胜资源，但它是村民世世代代拥有的个人或集体财产，这显然不能简单地以一纸通知宣布为国有。所以，国务院办公厅的《通知》并没有说对个人或集体财产可以不经合法有效的程序就变为国家所有。

　　专家说法

　　没有法律界定溶洞权属

　　原被告双方观点并没有因诉讼的推进而达成一致。目前，紫霞岩溶洞“官民”权属之争仍在二审阶段。

　　那么，依附于土地、位于村民集体所有的山林底下的溶洞到底是应该作为一个独立有形的空间体属于国有还是作为土地的一部分仍属集体所有？

　　对此类争端有过研究的律师何燚介绍，我国目前惟一关于国家风景名胜的法律文件是国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，但它仅是关于风景名胜区的划分以及对风景名胜区的开发、管理及保护的规定，该《条例》并未规定只要将某地划分为风景名胜区，该风景名胜区内所有的土地及景物、景点无须依法征用或不分权属统归国家所有。《条例》对于风景名胜区的定义也非常宽泛，对地下景观，如地下溶洞和溶洞底层的暗河应否划入风景区之列，法律并未明确说明。

　　据初步统计，我国目前已调查的洞道长度超过500米的岩溶洞穴在400个以上。何焱认为，在旅游、探险的热潮中，越来越多的岩溶洞穴被发现、被探测、被开发，明确溶洞的权属，确定溶洞的开发主体资格，完善我国的相关法律法规已刻不容缓。

　　法学硕士、青年学者阳永恒认为，事实上，对于风景名胜区内集体所有的土地，虽然所有权仍属集体所有，但其使用权却可能因《风景名胜区管理暂行条例》而受到影响。对于这种冲突及解决办法，包括权利救济，在历经数次修正的土地管理法中均没有提及，《风景名胜区管理暂行条例》及其实施办法也没有涉及。要减少此类纠纷，必须出台这方面的法律，填补空白。

　　诚然，从环保、生态保护的角度而言必须设立风景名胜区（自然保护区），但环境、生态保护的公益事业，是国家、政府应尽的义务，不能以牺牲景区农民的根本利益来为公益事业买单。怎样平衡景区失地农民因失地而失衡的心理，怎样救济农民因划入景区而失去的利益，这不只是对地方政府执政能力的考验，也是随着大力发展第三产业而越来越多的风景名胜区的设立，利用法律解决此类冲突、救济农民权益的紧迫要求。