“三个集中”下的积极就业政策

　　四川新闻网-成都日报讯：

　　成都市社会科学院 博士 李新平

　　统筹城乡就业政策体系在促进就业中的作用

　　（一）政策体系较为完备，为充分就业奠定了基础

　　制度在具体解决就业的微观方面起到了决定性作用。成都市在解决充分就业方面，制定、实施了较为完整的政策，对保持较低的失业率起到了重要的制度支持。成都市领导层对贯彻中央充分就业的政策导向给予了积极的响应，出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于促进城乡充分就业的意见》，该意见要求完善劳动力市场体系；完善就业培训体系；完善再就业援助体系；完善就业优惠扶持政策体系；完善目标责任考核体系。随后相关部门又出台了7个配套文件，支持了“意见”的具体落实，内容涉及城乡劳动力培训、职业介绍、灵活就业、再就业援助、青年见习、社保补贴以及补贴资金的管理等。新的配套文件最突出的改变在于所有失业人员均被纳入优惠政策享受范围，农民和城市居民在享受就业时首次画上了“等号”。这样的改变在全国属于首创。这些文件的出台，表明了成都市城乡统筹就业政策框架基本形成。

　　（二）制度创新为充分就业提供了可持续的动力源泉

　　1、城乡一体化道路对就业具有双向促进作用。

　　城乡一体化的城市化道路，构建了一个制度系统，也打造了领导层的清晰思路，这就是未来的发展必须是一个公平的、平等的发展，是城乡统筹的发展。尽管对城乡一体化的城市化道路还没有在学界充分论证，但是，城乡一体解决当前的就业问题，却极富有针对性。当前我们面临着的突出矛盾是城镇就业压力加大和失地农民及农村富余劳动力向非农领域转移速度加快，但是大量的失地农民得不到城市的吸收，导致就业的总量矛盾加剧。城乡一体化的针对性表现在，它可以同时促进城乡充分就业。城乡一体化的核心在于城乡统筹，逐步实现城乡居民在政策视野里的公平和平等。由于在制定政策时已经考虑了全市城乡的就业问题，失地农民的培训、劳动岗位支持、创业优惠、失业保险等公共服务问题一开始就得到了较好解决，这极大推动了农民就业问题的解决；另一方面，城乡一体化过程本身对促进城市就业也是一次难得的机会，而这一点往往被忽视了。提起城乡一体化，我们主要想到的是将对农民就业带来好处，但事实上，它极大地促进了城市就业。这是因为，城乡一体化本身就是城市化进程的一种模式，它的必然结果就是城市规模的逐步扩大，而城市扩大就意味着第二产业和第三产业规模的扩张，这不仅表现在经济增长中它的贡献率的提高，还表现在为城市劳动人口带来丰富的就业岗位。

　　2．广泛适用的“开放型”决策方式，致使就业制度创新连绵不绝。

　　近年来，成都市在实施积极就业政策的实践中，制度创新层出不穷，“就业实名制”、“就业督导”、“就业110”、“就业、再就业网络化”等制度在全国均具备原创性。伴随着制度创新，成都就业问题的解决走在了时代的前列。这些均和成都市领导层近年来在决策模式的开放性有着密切联系。首先，在就业政策的制定上使用“借脑工程”，充分运用了现存的行政资源。将市政协、市社科院等智囊机构的积极性调动起来，进行大量的调研活动，在此基础上献计献策，拓宽了决策的信息供给量，也拓展了领导的决策思路。其次，营造了有利于制度创新的氛围。不断促进全市各区、市、县在抓就业工作中的心得、突破进行交流。市委、市政府对创新的模式进行试验、考察、总结、推广，极大调动了基层政府进行政策创新的积极性，有力提高了制度的适用效率，节约了运行成本。

　　沿着统筹城乡的思路 进一步提升就业政策的制度效率

　　（一）完善“就业实名制”，构建科学的就业决策支持系统

　　我国目前使用的城镇登记失业率概念，是指城镇登记失业人数同城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比例关系。城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。这属于经济学上的名义失业率。城镇人口登记率的计算群体至少忽略了四大重要人群，广大农村人口的失业人群、外地到城市的打工民工人群、没有参加失业登记的大学毕业生、国有企业下岗职工。在对大量失业人口忽略统计下的城镇登记失业率可能已经不能准确体现实际失业率，名义失业率只有参考意义。信息是政府决策的基础。政府失灵的主要原因就是信息不对称。因此必须建立城乡统筹就业的信息网络。成都市高层显然已经注意到问题的重要性，2006年，在全国率先启动了就业实名制。就业实名制是指，运用劳动力市场电子信息网络，掌握城乡适龄劳动力的就业、失业、培训、社会保险等基本状况，实行劳动就业动态管理和公共就业服务落实到人的工作体系。“就业实名制”主要包括：就业统计实名、培训统计实名、再就业援助实名、再就业优惠证管理实名、社会保险实名等内容。“就业实名制”要求在制订调查指标体系和调查方案的基础上，以街道（乡镇）为主体和以社区（村）为基点，划片包干，对调查范围内的城乡适龄劳动力逐户逐人调查，建立市、区（市）县、街道（乡镇）、社区（村）四级联网联动的就业实名制管理服务网络。目前来看，“就业实名制”还处于试验期间，其政策效果还有待观察，也有许多地方需要改善，一是，就业实名调查的宣传工作明显滞后，不能得到居民的认可将对制度推行带来巨大障碍。二是，“就业实名制”涵盖的范围仍然不够全面，比如外地进城农民工属不属于实名制的范围还没有明确的鉴定。三是，在当前劳动流动性加大的情况下，如何动态跟进管理是一个较大的难题，这里的问题主要是如何在较低管理成本的基础上实现高效率的管理。尽管问题仍然存在，我们相信在进一步完善和改进后的“就业实名制”将对建立一个“真实”的就业信息体系起到重要作用，它将在加强失业调控工作，完善失业统计制度，并对失业情况进行预警方面起到不可替代的作用。

　　（二）让创新成为推动充分就业的动力源泉

　　制度在经济增长中始终处于基础地位。政府在制度供给中的地位决定了政府在制度创新中的重要作用。一方面，政府应当营造一种适宜创新和鼓励创新的制度环境，另一方面政府应密切注意内生制度的发展，及时提炼高效率的制度，并进行积极推广。近年来在劳动制度创新中，成都市管理层始终扮演着引领者的角色，制度创新层出不穷，“就业实名制”、“就业督导”、“就业110”、“就业、再就业网络化”等制度在全国均具备原创性。制度创新正在成为解决充分就业的可持续的动力源泉。这里要提到以下几点需要在制度创新中重点关注的问题。

　　一是增加政策包容性和扩展政策视野，充分发展非正规就业。

　　凡是没进行工商登记和没纳入统计视野的经济活动，就叫做非正规经济，或称非正规部门，发生于其中的就业就叫做非正规就业。但是非正规就业还是当前就业政策上的一个盲区，表现在缺乏一个规范合理的统计指标体系反映非正规部门的产值和就业状况；没有一套完整有效的政策，非正规就业缺乏来自政府方面的推动；在城市环境中，工商登记政策、居民户籍管理政策、城市管理政策等方面由于既有的政策设计过于僵硬都存在对于非正规就业的若干限制，人为地阻碍了非正规就业在城市中的扩展。

　　实际上伴随农民工的大量进城，非正规就业已经成为一种重要的就业模式，促进非正规就业政策的建立就会对促进充分就业起到巨大作用。当前来说，应当建立一套系统反映非正规就业的指标体系，充分体现非正规经济对GDP的贡献和扩大就业的作用，提高全社会对于非正规就业的认识。把非正规就业纳入政策视野，分门别类制定促进非正规部门发展从而推动非正规部门扩大的一系列配套政策。对非正规就业宜采取免税和低税的激励政策。因为，从事非正规就业的人群往往是最缺乏去正规部门就业的技能的弱势群体，这些人往往更应该成为社会救济的对象，他们参与了非正规就业就减轻了社会救济的负担，因此对他们实行无税政策是十分必要的。

　　二是完善土地使用权流转制度，剥离农村剩余劳动力，进一步推动城乡就业一体化。

　　“家庭联产承包责任制”条件下的土地使用权流转，由于其物权的不完整性对农村剩余劳动力的剥离有两个负面效应：第一，这种不完整的物权在现行金融政策条件下，难以通过市场评估的方式产生银行认可的对价；第二，在没有取得这种对价之前，农民始终会依附于土地。因此，鼓励和容忍农村的金融制度创新，寻找到这种对价产生的机制，是取得土地集中的规模效应和可持续地剥离农村剩余劳动力的关键。

　　三是大力推进城乡一体化，统筹城乡建设，推动农业产业化发展，充分扩展农村就业门路。

　　把农村经济社会全面发展纳入政府统筹规划之中，全面落实“工业反哺农业，城市反哺农村”的城乡统筹发展战略，从政策体系、公共产品、基础设施的提供等方面制定一系列的配套措施。当前，应在继续推进“公司＋农户”产业化模式的同时，大力推进各种农村合作经济组织的发展，鼓励农民以土地使用权、资金和劳动力入股的方式发展各种农村专业合作组织，以此推动土地集中，构造现代农业发展的基础。同时充分进行制度创新，前瞻性地安排农村产业多元化的规划和政策设计，推进农村产业多元化。

　　（三）全方位提供公共服务

　　一是建立健全实施促进就业的组织基础。当前的主要问题是如何合理鉴定街道办事处、居委会、社区政府组织的职能分工。促进就业最终实施很大程度要依托社区平台，因此应当加强街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设，充分发挥其在促进就业再就业和退休人员社会化管理服务方面的基础作用。依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。

　　二是运用人力政策，积极推进针对各类人群的职业教育、培训，改善劳动力的供给结构。一方面，应当在职业培训机构设立方面继续加大财政投入，同时注重培训机构的地域覆盖广度、密度和层级构成，在资源的分布上注重平衡、有效，使这一公共产品的提供真正“体系化”，从而确保更广大范围的农民都能享有获得或继续提升技能的机会；另一方面，政府应当优化职业培训的质量，从师资改善、课程设计科学、教育设施完善等方面着手，升级现有机构的教育质量。

　　三是进一步普及义务教育，力争把“普九”提升为“普十二”。经济学的经典理论已经证明，通过教育提升劳动者素质是解决就业的根本性道路，因此，教育程度对于就业的影响非常大。受教育程度每增加1年，农村劳动力转移的概率只增加15.13%，受教育程度与获得技能的短期培训不一样，是一个多年累积的因素，其影响就会累积增大。当前，成都市可根据经济发展的情况逐步实现在全市范围内推行“普十二”。

　　四是为弱势群体就业提供优惠政策。对就业困难群体提供职业培训和就业指导、培训，实施特殊措施帮助弱势群体就业。通过财政补贴鼓励雇主雇佣就业困难人员。实施促进就业的政府采购政策，在政府采购招标中设定有助于促进弱势群体就业的政策条件。

　　五是实施积极的劳动力市场支持政策。优化市场功能，为劳动力供求双方提供高效优质服务方面的政策，如就业服务机构和信息网络建设政策。对劳动就业实施有效监管。对劳动者依照劳动法规给予保护，坚决打击违反劳动法规的行为。

　　本报记者 张全能 王熙维