东营村选举引发民主思考处理选举纠纷不能回避司法救济

　　今年4月在河北省石家庄市新华区东营村发生了村党支部变相指定候选人、操纵村民代表选举的行为（《划片选举的“猫腻”》，《检察日报》2006年4月24日）。

　　《村民委员会组织法》确立了村民会议作为直接民主形式。但在农村，召集参与者较多的村民会议比较困难。于是，由村委会召集的村民代表会议，便成为农村主要的民主形式。但是要使它充分发挥作用，必须保证村民代表的选举合法、民主。然而，一些地方村民

　　东营村暴露的问题突出表现出了在村民选举过程中，《村民委员会组织法》（下称《村组法》）在监督和救济机制方面的缺陷。

　　良好的法律法规必须设置合理科学的监督控制和救济机制。《村组法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”该条规定很笼统，且其合理性和科学性都存在缺陷，在实践中容易带来问题。

　　该条规定容易被理解为只适用于村委会选举。由于人们较多地关注村委会成员选举本身，对选举中的其他环节关注不够，因此对于村民代表选举是否适用该条规定存在争议。笔者认为，村民会议的召集、村民代表的推选、选举委员会的组织、村委会候选人资格的确定、村民小组的划分及小组长的推选等环节，都是村委会选举的组成部分，只要这些环节发生的违法行为，都应当视为是破坏选举的行为。据此，笔者认为，破坏村民代表选举的活动当然应该属于《村组法》第十五条规范范围，建议在该法修改完善时，对此进一步予以明确。

　　其次，《村组法》第十五条规定了如此多的争议处理机构，包括人大及其常委会、政府及其相关工作部门等。但从实际情况看，这些机制都存在不足。

　　县乡人大作为处理机构实际上都不具有可行性。乡镇人大每年只召开一次会议，时间很短，平时没有常设性机构，人大主席团无权处理此类问题。县级人大常委会是以会议的形式行使职权的，一旦闭会，也无法正常处理此类案件。

　　《村组法》规定，村民选举活动由乡镇政府指导。然而，现实中的一些选举纠纷恰恰是由于乡镇政府少数领导人的介入引起的。因此，一旦产生纠纷，村民对乡镇政府很难信任，甚至会把矛盾引向复杂化。因此，乡镇政府作为处理机构不合适。

　　县政府也不适合作为最终处理机关。相对于乡镇政府来说，县政府有超脱性的一面，但是，行政机关毕竟不是专门的纠纷解决机关，如果由此解决纠纷，一旦引起争议，对其作出的决定是否要由法院进行审查，又将是一个有重大争议并难以解决的问题。而且由政府解决纠纷，也会有行政权干预村民自治权的嫌疑。

　　《村组法》第十五条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。但是，法律没有规定谁有权认定无效。对此，有的地方法规规定，由县级政府民政部门宣布无效，《河北省村民委员会选举办法》（简称《办法》）第四十条就是如此规定的。实际上，该规定的适当性和合法性都值得考虑。就《办法》来说，该规定对《村组法》第十五条作了狭义的界定，即只涉及到“村民委员会成员”的违法选举无效，没有涉及“村民代表”选举无效。而《村组法》第十五条并没有明确局限于“村委会成员”的选举无效。《办法》确立的县级民政主管部门宣布无效，与《村组法》第十五条确立的多个纠纷处理主体的规定，明显冲突。

　　实践中，我们无法回避司法救济。笔者认为，这是处理村民代表选举纠纷的最佳机制。司法机关作为最终解决纠纷的机关，在我国《村组法》中没有作出规定。立法者对于司法化解社会纠纷这一重要功能没有予以重视。但是，作为社会纠纷解决机关的法院不能因为法律上没有明确规定，就对此类纠纷诉讼不予受理。法院应当主动承担起化解社会矛盾的重任。这也是推动村民自治走向法治化、民主化的有效途径。