加强金融深化中的法律回应

　　在全球经济一体化的大背景下，金融深化在我国已成为一个客观事实。政府在实施宏观调控的同时，日益重视市场机制本身的功能与作用，逐步改变着管理经济的方法。同时，利率、汇率改革不断推进；金融机构的产权结构、组织模式发生着深刻变化；金融工具创新层出不穷；金融市场的开放程度越来越高。金融深化对我国现有的法律制度提出了新挑战，我国的金融立法必须作出回应。

　　回应之一：调整不适应金融深化的法律制度

　　目前，我国的金融立法取得了不少成果，建立了以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《信托法》、《金融机构撤销条例》、《外资金融机构管理条例》为主干的金融法律制度，基本做到了有法可依。然而，随着金融深化进程的加快，现有金融法律制度的许多不适应之处也日益明显。

　　首先，金融法律体系尚不够完整。随着金融抑制的逐步清除、金融管制的不断放松，市场机制的作用会越来越大。在金融机构组织形态、金融活动方式及金融工具的创新方面的进展会越来越快。现有金融法律制度在很大程度上还没有实现体系化，许多社会亟需的金融立法工作还未完成。这不利于我国金融业的做大做强，不利于我国金融业参与国际竞争。

　　其次，一些金融法规在内容上与法理及国际上的惯常做法存在着一定矛盾。如《票据法》第10条有关票据的签发、取得和转让，应“具有真实的交易关系和债权债务关系”的规定，造成了票据关系与基础关系的混淆，仍然有着计划经济的色彩。

　　第三，许多规范性文件的效力不高。我国金融业长期处于高度的计划经济体制管理之下，市场配置资源的作用不明显。在金融法规方面，各部门制定的各种“办法”、“规定”门类繁杂、内容重叠，冲突之处常见。这种状况很难适应金融深化的需要。

　　为了适应金融深化的进程，我国的金融法律制度可从以下几方面加以调整：

　　第一，确立正确的立法指导思想。一方面，要充分认识到金融放松管制、金融深化的必然性，充分认识活跃金融市场、改变传统金融结构的重要意义，使金融立法的内容符合金融深化的需要，并推动与保障金融深化的展开；另一方面，要依照WTO等国际规则与惯例，行使权利、承担义务，在立法上遵守透明度、互惠国民待遇等基本原则，使我国的金融法制具有国际性，适应我国金融业参与国际竞争的需要。

　　第二，加紧制订社会亟需的金融法规。金融深化已触及金融管理体制、金融组织、金融工具等各个方面。针对立法缺位，应及时地加以弥补。目前应加强金融控股公司、期货期指、资产证券化等方面的立法，培育金融企业的竞争力，规范金融活动。

　　第三，修订不适应金融深化的已有立法。针对金融深化的现实，应及时对不适应的现有法律、法规进行修订、增强金融法规的可适用性。除对《证券法》、《票据法》、《商业银行法》、《保险法》的部分条款进行修订外，还应着重修改涉及利率管制、外汇管制等方面的法律、法规，并对各种部门性规章加以梳理。在部门性规章中，符合金融深化需要的，应以法律、法规形式予以确认；与金融深化趋势不符的，则应及时予以修改或废止，以增强金融法律体系内在的统一性与和谐性。

　　回应之二：不断完善金融监管法律制度

　　金融深化的目的是为了进一步提高金融资本的配置效率，发挥市场机制的作用，改变金融抑制的状况。但是，金融深化绝不意味着完全放弃金融管制与金融监管。东南亚、拉美一些国家与地区在金融深化、金融自由化过程中出现的金融危机，已为世人提供了警示；西方经济发达国家中的新结构主义、新制度主义、新凯恩斯主义学派对传统金融深化理论的批评，以及金融深化理论的代表人物麦金农等对原有主张的修正，也为我们提供了一个反思金融深化的视角。金融深化不仅是一个渐进的过程，而且要以稳定的经济环境、完备的金融企业制度、良好的社会环境、金融脆弱性的逐步消除、完善的金融监管体系作为前提与条件。

　　比较国际范围内金融深化、金融自由化过程中金融监管的发展趋势，可以得出以下几方面的认识：

　　其一，金融监管理念正在不断更新。当前的金融监管理论将金融安全、稳定与成本、效率并重，着眼于两者间的平衡；强调适当监管与动态监管；既肯定金融监管对消除金融垄断、信息不对称、负外部性等市场失灵方面的功能，也认识到防止政府“监管失灵”、监管应符合公平与公正的重要性，强调避免滥用职权或监管缺位，以减少“道德风险”。

　　其二，金融监管方式不断改进。金融监管已由传统的机构性监管、合规性监管、外部强制性监管、准入性监管向功能性监管、风险性监管、内部风险管理与市场约束、持续性监管转变，更加重视金融企业的资产质量与流动性，强调信息披露制度的重要性，强调对金融活动的全程化监管。

　　其三，金融监管呈现国际化的特征。在金融自由化的趋势下，金融监管已无法由一国的金融监管机构单独完成，需要各国金融监管机构间的配合。实现与监管有关信息的共享、确定母国与东道国金融监管机构的各自监管重点、建立母国与东道国金融监管机构的合作机制、避免“监管真空”，已成为一种迫切要求。

　　为呼应国际化金融监管的趋势，结合我国金融深化的实际情况，我国的金融监管法律制度应作出如下回应：

　　首先，以法律形式确立新的金融监管体制。目前，我国的银行、证券、保险实行分业监管，基本上属于机构性监管的模式。在混业经营在国际上成为一种新趋势的情况下，我国应在金融混业经营方面继续进行谨慎的探索，本着监管先行的原则，考虑构建金融业统一监管体制，以立法形式确立统一的监管机构的法律地位，以实现对银行、证券、保险、信托等金融业进行统一监管，消除金融监管中的盲点。为此，亟需将《金融监督管理法》纳入重点立法规划，并就金融监管的基本原则、宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职责、金融监管的主要内容作出明确规定。

　　其次，完善、细化金融监管法律制度的具体内容，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足。其一，实现谨慎监管原则，将监管涵盖到金融机构市场准入、金融机构日常经营、金融机构市场退出等各个方面；其二，以法律形式强化信息披露，使市场约束与政府监管有效地结合起来，着重监管表外业务，使金融监管机构获取金融机构信息、金融机构向公众披露信息的法律规范更具操作性；其三，以法律形式强化金融机构的内部控制制度，不仅在金融机构从业人员的资格方面设定更明确的标准，而且更加明确地规定金融机构股东、董事、高级管理人员的法定权利与义务，规范其行为，强化金融机构的审计、审核制度，防止因内控制度不健全而导致的金融风险。

　　第三，建立适应金融自由化、金融活动国际化的监管法律制度。金融自由化、金融活动国际化在给世界经济带来活力的同时，也带来了一些新的问题，金融风险可以在国际范围内迅速传播，增加了世界金融体系的不稳定性。为了维护金融业的稳定、促进国民经济的健康发展、维护国际金融服务贸易的正常进行，我国的金融法律制度亦应在借鉴他国经验及国际惯例的基础上作出一些调整。其一，明确确立金融监管的主权原则。金融深化、金融自由化不是对一国主权的否定，金融监管权的行使则是一国主权的体现，在我国金融监管法律制度的调整过程中，应针对金融活动国际化的趋势，明确载明金融监管的“主权原则”，以维护我国的国家利益、公共秩序及公共利益；其二，贯彻WTO等规则下的互惠原则及国民待遇原则，增强法律的透明度，增强法律法规在适用上的权威性；其三，加强对外国金融机构的谨慎监管，在金融机构市场准入方面，既要切实履行市场准入的承诺，也要以金融机构的母国对该金融机构有无足够的监控手段、能否获取其经营信息、能否对该金融机构实施检查、审计等作为市场准入的考量条件；其四，以双边、多边条约等方式建立金融机构母国、东道国协调监管机制，在制度设立上既要包括对外国机构在我国金融活动的监管，也要涵盖我国金融机构在外国从事金融活动的监管。

　　第四，建立适应金融创新的金融监管法律制度。在金融深化的过程中，金融创新是一个突出的现象，我国的金融监管法律应适应这一趋势，在金融监管法律制度之中，确立监管电子金融、跨境支付、离岸金融等金融活动的法律规范，使金融法律制度对全部的金融活动具有效力。

　　回应之三：建立金融风险防范及处置法律制度

　　其他国家的经验表明，在金融深化进程中，有可能增大金融风险发生的可能性。对此，我国应在立法层面建立金融风险防范与处置的法律制度。

　　首先，在金融风险防范方面，所应构建的法律制度主要包括：其一，建立金融风险预警法律制度。针对金融风险的预警问题，经济学界已作出了较为充分的分析，建立了相关的数学模型。在法律层面，有关金融风险的预警制度还不完备。我国在此方面应加大立法力度，明确金融风险预警机构的法律地位、组织框架、预警信息的披露程序、预警信息的法律效力等问题，以保证对金融风险的预测有法可依。其二，强化金融欺诈防范法律制度。在我国民法、商法、金融法、刑法等相关法律部门中，已存在着防范金融欺诈的法律规范，然而，随着金融欺诈逐渐成为导致金融风险的一个不可忽视的重要原因，我国在相关立法中应加大金融欺诈防范法律制度的构建，并使其与金融监管法律制度相互协调，以防范来自于金融机构内外的欺诈行为。

　　其次，“优胜劣汰”是一个市场规律，金融机构的市场退出也是化解金融风险的一种重要途径。针对我国目前有关金融机构市场退出方面的法律制度尚不够健全的情况，应加紧立法进度。在金融危机处置方面，应构建法律制度的内容主要包括：其一，完善金融机构市场退出制度。制定金融机构接管、重组、破产等方面的具体规范，以整合相关制度，明确其立法宗旨、适用范围，对接管、重组、破产的原因，申请的提出与受理，金融监管机构的相关权责、法律责任等方面作出明确规定。其二，建立存款保险制度。尽管对于存款保险制度的功能与作用，存在着各种理论上的争议。赞同者将存款保险制度视为防止金融风险的一剂“妙药”，反对者则对存款保险制度可能带来的“道德风险”等弊端予以尖锐的批评。但是，存款保险制度在金融风险发生之时的应急功能以及保护存款人利益的功能是无法否认的。我们应借鉴其他国家建立存款保险法律制度的成功经验，及早地制定有关存款保险的法律法规，明确存款人的优先受偿权，以维护金融业的稳健，增强存款人、投资者对信用体系的信心。

　　总之，金融深化对金融法律制度的构建提出了新的要求，金融法律制度对金融深化所作出的及时、有针对性的回应，对于维护我国金融业的稳健、保护投资者的利益将发挥重要作用。

　　（作者单位：复旦大学法学院）

　　季立刚

　　在全球经济一体化的大背景下，金融深化在我国已成为一个客观事实。政府在实施宏观调控的同时，日益重视市场机制本身的功能与作用，逐步改变着管理经济的方法。同时，利率、汇率改革不断推进；金融机构的产权结构、组织模式发生着深刻变化；金融工具创新层出不穷；金融市场的开放程度越来越高。金融深化对我国现有的法律制度提出了新挑战，我国的金融立法必须作出回应。

　　回应之一：调整不适应金融深化的法律制度

　　目前，我国的金融立法取得了不少成果，建立了以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《信托法》、《金融机构撤销条例》、《外资金融机构管理条例》为主干的金融法律制度，基本做到了有法可依。然而，随着金融深化进程的加快，现有金融法律制度的许多不适应之处也日益明显。

　　首先，金融法律体系尚不够完整。随着金融抑制的逐步清除、金融管制的不断放松，市场机制的作用会越来越大。在金融机构组织形态、金融活动方式及金融工具的创新方面的进展会越来越快。现有金融法律制度在很大程度上还没有实现体系化，许多社会亟需的金融立法工作还未完成。这不利于我国金融业的做大做强，不利于我国金融业参与国际竞争。

　　其次，一些金融法规在内容上与法理及国际上的惯常做法存在着一定矛盾。如《票据法》第10条有关票据的签发、取得和转让，应“具有真实的交易关系和债权债务关系”的规定，造成了票据关系与基础关系的混淆，仍然有着计划经济的色彩。

　　第三，许多规范性文件的效力不高。我国金融业长期处于高度的计划经济体制管理之下，市场配置资源的作用不明显。在金融法规方面，各部门制定的各种“办法”、“规定”门类繁杂、内容重叠，冲突之处常见。这种状况很难适应金融深化的需要。

　　为了适应金融深化的进程，我国的金融法律制度可从以下几方面加以调整：

　　第一，确立正确的立法指导思想。一方面，要充分认识到金融放松管制、金融深化的必然性，充分认识活跃金融市场、改变传统金融结构的重要意义，使金融立法的内容符合金融深化的需要，并推动与保障金融深化的展开；另一方面，要依照WTO等国际规则与惯例，行使权利、承担义务，在立法上遵守透明度、互惠国民待遇等基本原则，使我国的金融法制具有国际性，适应我国金融业参与国际竞争的需要。

　　第二，加紧制订社会亟需的金融法规。金融深化已触及金融管理体制、金融组织、金融工具等各个方面。针对立法缺位，应及时地加以弥补。目前应加强金融控股公司、期货期指、资产证券化等方面的立法，培育金融企业的竞争力，规范金融活动。

　　第三，修订不适应金融深化的已有立法。针对金融深化的现实，应及时对不适应的现有法律、法规进行修订、增强金融法规的可适用性。除对《证券法》、《票据法》、《商业银行法》、《保险法》的部分条款进行修订外，还应着重修改涉及利率管制、外汇管制等方面的法律、法规，并对各种部门性规章加以梳理。在部门性规章中，符合金融深化需要的，应以法律、法规形式予以确认；与金融深化趋势不符的，则应及时予以修改或废止，以增强金融法律体系内在的统一性与和谐性。

　　回应之二：不断完善金融监管法律制度

　　金融深化的目的是为了进一步提高金融资本的配置效率，发挥市场机制的作用，改变金融抑制的状况。但是，金融深化绝不意味着完全放弃金融管制与金融监管。东南亚、拉美一些国家与地区在金融深化、金融自由化过程中出现的金融危机，已为世人提供了警示；西方经济发达国家中的新结构主义、新制度主义、新凯恩斯主义学派对传统金融深化理论的批评，以及金融深化理论的代表人物麦金农等对原有主张的修正，也为我们提供了一个反思金融深化的视角。金融深化不仅是一个渐进的过程，而且要以稳定的经济环境、完备的金融企业制度、良好的社会环境、金融脆弱性的逐步消除、完善的金融监管体系作为前提与条件。

　　比较国际范围内金融深化、金融自由化过程中金融监管的发展趋势，可以得出以下几方面的认识：

　　其一，金融监管理念正在不断更新。当前的金融监管理论将金融安全、稳定与成本、效率并重，着眼于两者间的平衡；强调适当监管与动态监管；既肯定金融监管对消除金融垄断、信息不对称、负外部性等市场失灵方面的功能，也认识到防止政府“监管失灵”、监管应符合公平与公正的重要性，强调避免滥用职权或监管缺位，以减少“道德风险”。

　　其二，金融监管方式不断改进。金融监管已由传统的机构性监管、合规性监管、外部强制性监管、准入性监管向功能性监管、风险性监管、内部风险管理与市场约束、持续性监管转变，更加重视金融企业的资产质量与流动性，强调信息披露制度的重要性，强调对金融活动的全程化监管。

　　其三，金融监管呈现国际化的特征。在金融自由化的趋势下，金融监管已无法由一国的金融监管机构单独完成，需要各国金融监管机构间的配合。实现与监管有关信息的共享、确定母国与东道国金融监管机构的各自监管重点、建立母国与东道国金融监管机构的合作机制、避免“监管真空”，已成为一种迫切要求。

　　为呼应国际化金融监管的趋势，结合我国金融深化的实际情况，我国的金融监管法律制度应作出如下回应：

　　首先，以法律形式确立新的金融监管体制。目前，我国的银行、证券、保险实行分业监管，基本上属于机构性监管的模式。在混业经营在国际上成为一种新趋势的情况下，我国应在金融混业经营方面继续进行谨慎的探索，本着监管先行的原则，考虑构建金融业统一监管体制，以立法形式确立统一的监管机构的法律地位，以实现对银行、证券、保险、信托等金融业进行统一监管，消除金融监管中的盲点。为此，亟需将《金融监督管理法》纳入重点立法规划，并就金融监管的基本原则、宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职责、金融监管的主要内容作出明确规定。

　　其次，完善、细化金融监管法律制度的具体内容，改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足。其一，实现谨慎监管原则，将监管涵盖到金融机构市场准入、金融机构日常经营、金融机构市场退出等各个方面；其二，以法律形式强化信息披露，使市场约束与政府监管有效地结合起来，着重监管表外业务，使金融监管机构获取金融机构信息、金融机构向公众披露信息的法律规范更具操作性；其三，以法律形式强化金融机构的内部控制制度，不仅在金融机构从业人员的资格方面设定更明确的标准，而且更加明确地规定金融机构股东、董事、高级管理人员的法定权利与义务，规范其行为，强化金融机构的审计、审核制度，防止因内控制度不健全而导致的金融风险。

　　第三，建立适应金融自由化、金融活动国际化的监管法律制度。金融自由化、金融活动国际化在给世界经济带来活力的同时，也带来了一些新的问题，金融风险可以在国际范围内迅速传播，增加了世界金融体系的不稳定性。为了维护金融业的稳定、促进国民经济的健康发展、维护国际金融服务贸易的正常进行，我国的金融法律制度亦应在借鉴他国经验及国际惯例的基础上作出一些调整。其一，明确确立金融监管的主权原则。金融深化、金融自由化不是对一国主权的否定，金融监管权的行使则是一国主权的体现，在我国金融监管法律制度的调整过程中，应针对金融活动国际化的趋势，明确载明金融监管的“主权原则”，以维护我国的国家利益、公共秩序及公共利益；其二，贯彻WTO等规则下的互惠原则及国民待遇原则，增强法律的透明度，增强法律法规在适用上的权威性；其三，加强对外国金融机构的谨慎监管，在金融机构市场准入方面，既要切实履行市场准入的承诺，也要以金融机构的母国对该金融机构有无足够的监控手段、能否获取其经营信息、能否对该金融机构实施检查、审计等作为市场准入的考量条件；其四，以双边、多边条约等方式建立金融机构母国、东道国协调监管机制，在制度设立上既要包括对外国机构在我国金融活动的监管，也要涵盖我国金融机构在外国从事金融活动的监管。

　　第四，建立适应金融创新的金融监管法律制度。在金融深化的过程中，金融创新是一个突出的现象，我国的金融监管法律应适应这一趋势，在金融监管法律制度之中，确立监管电子金融、跨境支付、离岸金融等金融活动的法律规范，使金融法律制度对全部的金融活动具有效力。

　　回应之三：建立金融风险防范及处置法律制度

　　其他国家的经验表明，在金融深化进程中，有可能增大金融风险发生的可能性。对此，我国应在立法层面建立金融风险防范与处置的法律制度。

　　首先，在金融风险防范方面，所应构建的法律制度主要包括：其一，建立金融风险预警法律制度。针对金融风险的预警问题，经济学界已作出了较为充分的分析，建立了相关的数学模型。在法律层面，有关金融风险的预警制度还不完备。我国在此方面应加大立法力度，明确金融风险预警机构的法律地位、组织框架、预警信息的披露程序、预警信息的法律效力等问题，以保证对金融风险的预测有法可依。其二，强化金融欺诈防范法律制度。在我国民法、商法、金融法、刑法等相关法律部门中，已存在着防范金融欺诈的法律规范，然而，随着金融欺诈逐渐成为导致金融风险的一个不可忽视的重要原因，我国在相关立法中应加大金融欺诈防范法律制度的构建，并使其与金融监管法律制度相互协调，以防范来自于金融机构内外的欺诈行为。

　　其次，“优胜劣汰”是一个市场规律，金融机构的市场退出也是化解金融风险的一种重要途径。针对我国目前有关金融机构市场退出方面的法律制度尚不够健全的情况，应加紧立法进度。在金融危机处置方面，应构建法律制度的内容主要包括：其一，完善金融机构市场退出制度。制定金融机构接管、重组、破产等方面的具体规范，以整合相关制度，明确其立法宗旨、适用范围，对接管、重组、破产的原因，申请的提出与受理，金融监管机构的相关权责、法律责任等方面作出明确规定。其二，建立存款保险制度。尽管对于存款保险制度的功能与作用，存在着各种理论上的争议。赞同者将存款保险制度视为防止金融风险的一剂“妙药”，反对者则对存款保险制度可能带来的“道德风险”等弊端予以尖锐的批评。但是，存款保险制度在金融风险发生之时的应急功能以及保护存款人利益的功能是无法否认的。我们应借鉴其他国家建立存款保险法律制度的成功经验，及早地制定有关存款保险的法律法规，明确存款人的优先受偿权，以维护金融业的稳健，增强存款人、投资者对信用体系的信心。

　　总之，金融深化对金融法律制度的构建提出了新的要求，金融法律制度对金融深化所作出的及时、有针对性的回应，对于维护我国金融业的稳健、保护投资者的利益将发挥重要作用。

　　（作者单位：复旦大学法学院）