重罚为何不能让城市秩序井然

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　　魏凤春

　　清华大学公共管理学院博士后

　　中国的城市管理者经常以新加坡为例来为自己严厉的管制辩护。在新加坡赞美广场吐口香糖的代价是罚款一万新元并游街示众。在北京，开黑车载客最高罚款五十万元人民币。可同样的重罚带来的却是不一样的结果。众所周知，新加坡的赞美广场光洁如玉，而北京的黑车却依然蔚为壮观。严厉的管制，为什么没有给我们造就一个秩序井然，和谐温情的城市呢？

　　要回答这个问题，需要从什么是城市说起。

　　城市是什么？城市是一个因市场化而形成的公共的聚居区，是分工和交易自然演化的结果。城市的良性运转需要良好的秩序，这包括市场的秩序和公共的秩序。这两大秩序形成的基础是对人基本权利的承认。公共选择形成了秩序，秩序的维护需要激励与约束。城市的管理者作为广大市民的代理人，其职责就是在市民的授权下对违反秩序者进行约束。违背了秩序需要惩罚，在规则明确的框架下，再严厉的惩罚都不为过。

　　这是一个理想的状态。在中国城市化的进程中，这种状态只能是渐进的。

　　我们的城市秩序不是公共选择的结果，城市的管理者也不完全是市民的代理人。他们有其明确的利益诉求。当管理者严惩违规者的收获与自己的收益是一种分成关系的时候，高额罚款便是最方便的管理模式。此为其一。

　　其二，我们的城市管理没有明确的规划。公共监督信息的缺失使得管理者形成内部人控制现象，结果便是罚款的随意性极强。罚款的去向，罚款与执行惩罚的人员之间的关系都笼罩在一层面纱之中。惩罚与激励的公开与公正性难以保证。

　　其三，城市的管理者往往面临着两难的选择。转轨的中国，城市是在变化的，而管理者往往是以不变应万变。因为他们往往是风险最小化的。委任制的管理者往往将短期的收益看得最重。管制比市场能带来更多的直接收益。在城市管理的公共权力部门化，部门权力利益化的组织结构中更是如此。

　　最后，中国严厉的管制没有催生城市运行的良好秩序，根本的一点还在于我们没有搞清楚市场的秩序与公共秩序的界限。经济学的理论已经严格地证明了只有市场失灵了，政府的管制才会有效。人们之所以违背规划，是因为违背规则可能获得利益。很多本来是市场的行为，却因为管理者的涉足而使得民众不得不违背规划。新加坡市民因为政府禁止进口与销售口香糖而不得不为咀嚼小小的糖片而忍受重罚。这本来是市民的基本权利。北京公共交通的不完备和出租业因为垄断暴利才使得黑出租逐利而铤而走险。潼关市工商局对过境的商品类似于抢劫的罚款同样使得市场萎缩。管理者首先破坏了市场的秩序，其维护公共秩序的行为才类似于强盗看家。

　　新加坡在美国的强大压力下开放了口香糖市场，市场的扩大使得赞美广场上游客的口香糖越嚼越甜。以市场为主导的秩序调整往往是被迫的，中国的城市也会在市场扩大的同时校正自己的秩序。

　　在市场秩序和公共秩序的关系厘清之后，我们的重罚才会有效。