运用法律来体现党的领导、实现党的主张

　　广东学习论坛

　　杨景宇

　　按照马克思的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。党的主张经过法定程序，转化成为法律法规，成为国家意志，才能作为全社会必须一体遵循

　　为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。法律在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

　　公权如果成为权力行使者的特权，这种特权又能给其带来利益，这种利益一旦逐渐形成既得利益，那就难免会成为改革的阻力，并且会成为一个腐败源。这一点值得引起我们的高度重视。

　　加强社会主义法制建设是中国历史发展提出的客观要求

　　我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导全国人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。从革命党到执政党，加上执政大环境的变化，必然要求党的领导方式和执政方式作出根本性的转变:一是从主要依靠政策办事，转变为不仅依靠政策，更要注重建立、健全法制，依法办事，依法治国；二是从总体上实行直接领导，转变到不仅实行直接领导，更要善于利用国家机器实现党的主张。这种转变反映了不依人的意志为转移的客观规律，是中国历史发展提出的客观要求。为什么呢？根本的原因是:按照马克思的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。党的主张经过法定程序，转化成为法律法规，成为国家意志，才能作为全社会必须一体遵循的活动规范和行为准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。党组织推荐的人选经过法定程序，成为国家机关领导人员，才能行使公权力。依法治国、依法执政反映了党的领导方式、执政方式的基本特征。

　　(一)为了巩固政权，必须加强法制建设。人民掌握了政权，也就有了改造社会、改造自然的强大武器。人民丧失了政权，也就会失去一切。而政权同法律从来是密不可分的，新政权制定新法律，新法律肯定新政权的合法性，并赋予其行使权力的依据。建国以后，我们党作为执政党，运用政权和法律来体现党的领导、实现党的主张，是理所当然的。

　　(二)为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，必须加强法制建设。法律规范的功能是调整社会关系的，说到底，是调整社会利益关系的。在我国，人民的根本利益是一致的。同时，又要看到，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，不同的地区、单位，不同的社会阶层，甚至不同的家庭、个人，各有各的具体利益、特殊利益。于是，共同利益与特殊利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的矛盾突出了。运用法律准绳，处理共同利益与特殊利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，许多问题才好解决。

　　(三)为了保证国家公职人员不变质、不变色，必须加强法制建设。建国后，人民委托我们的干部管理国家。在现象上、形式上人民好像只是被管理的，干部倒似乎成了主人。加上有些干部受旧社会恶习的影响，滋长了官僚主义、命令主义，对群众作威作福，使本质与现象的矛盾更为突出。党中央一再指出，党执政后的最大危险是脱离群众。这是问题的关键所在。解决这个问题，要求我们结合新形势、新情况、新问题，把我们党的全心全意为人民服务的宗旨和从延安时期就普遍倡导实行的群众路线制度化、法律化，使公仆对主人负责、受主人监督制度化、法律化。

　　中国特色社会主义法制的本质特征

　　民主与法制好比一枚硬币的两面，密不可分。社会主义民主需要用社会主义法制来保障，社会主义法制的内涵就是社会主义民主。可以说，加强社会主义法制建设，就是发展社会主义民主政治的体现和保障。党的十六大提出:“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”深刻领会和准确把握党的十六大精神，加强社会主义法制建设，贯彻落实依法治国基本方略，要求我们牢牢把握两点:

　　一是坚持党的领导。讲党、人民与法的关系，就是党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。只有这样认识问题，我们才能在立法活动和执法活动中自觉地坚持党的领导。在立法工作中坚持党的领导，最根本的、最重要的就是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，通过法定程序，把党的方针政策转化为法律规范。如果把依法治国、依法行政、公正司法同党的领导割裂开来甚至对立起来，自觉或者不自觉地削弱甚至取消党的领导，那是完全错误的，势必走偏方向，我们必须坚决反对。

　　二是人民当家作主。社会主义法制就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律以体现、维护、实现最广大人民的根本利益为根本原则，这是社会主义法制同资本主义法制的本质区别。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是我们的立党之本、执政之本，也是依法治国之本。在我国，一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆。这是我们党和国家的性质决定的。同时，又要看到，党的执政地位又使我们遇到了新情况、新问题、新考验。执政了，人民委托我们这些国家工作人员管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，当了“官”，由此也就产生了国家工作人员身份的二重性及其手中权力的二重性:我们本质上是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者；我们手中的权力本质上是属于人民的，同时这种权力又主要是通过我们来行使的。这种身份和权力的二重性是客观存在，如果我们不能始终保持清醒头脑，坚持党性原则，摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，再加上封建残余思想的影响，人民的公仆就有可能变为人民的主人，人民的权力就有可能转化为个人的权力，由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站在群众头上作威作福，就会产生消极腐败现象。这个问题需要引起我们高度警惕。

　　加强社会主义法制建设与社会主义和谐社会的构建

　　构建社会主义和谐社会是一项宏伟的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会各方面的工作。那么，社会主义法制在构建社会主义和谐社会进程中的方位和功能是什么呢？

　　改革开放以来，我国经济持续快速健康发展，社会全面进步，综合国力大大增强，人民生活水平不断提高，总体上看，社会是和谐的。同时，随着社会结构和社会利益格局的深刻变动，不和谐的因素也在增多。究其深层次的原因，我以为，可以概括为“失衡”二字:一是社会利益格局失衡，二是权力与权利相互关系的制度安排失衡，三是由以上两种失衡带来的社会心理失衡。在深化改革、落实科学发展观的实践过程中，积极稳妥地解决“失衡”问题，才能形成“全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会”。

　　法律属于上层建筑，归根结底，是由经济基础决定并为经济基础服务的。它的这种服务功能，概括起来，可以说是通过权力与权利相互关系的制度安排，去调整社会关系的，说到底，去调整社会利益关系的。因此，在新形势下进一步加强社会主义法制建设，发挥法的这种功能，促进社会和谐，需要从制度安排上正确处理权力与权利、权利与权利、权力与权力三种法律关系:

　　一是公民、法人和其他组织与国家机关的关系，在法律上表现为权利与权力的关系。法律、特别是行政法，不可避免地会涉及公共权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，公共权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”在属于人民的“一切权力”中，最根本、最重要的是掌握国家权力。拿行政权力来说，它是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对行政管理相对人(公民、法人或者其他组织)行使这种权力，它就居于“强者”地位。这一点在行政法律关系中表现得最为明显。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人(公民、法人和其他组织)之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人的权利之间的平衡，防止和控制行政权力的扩张和滥用，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的，也要防止和控制它的扩张和滥用。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就要介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。法律在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。

　　二是公民、法人和其他组织相互之间的关系，在法律上表现为权利和权利的关系。法律、特别是民法商法，不可避免地会涉及公民、法人和其他组织相互之间的权利关系，背后则是利益关系。以民法商法为例，它调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。这里有一个问题需要我们认真加以研究，就是:在社会主义初级阶段，我国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展；同时，又是实行社会主义市场经济，各种所有制经济在同一个市场平台上运作，相互发生经济、财产关系。在这种形势下，在立法工作中，如制定物权法，一方面必须坚持基本经济制度，既要切实保护社会主义的公共财产，特别是要防止国有资产流失，又要保护公民的私有财产权和继承权；另一方面对国家的、集体的、私人的财产给予平等保护，不能歧视、不能偏袒。

　　三是各个国家机关之间的关系，在法律上表现为权力与权力的关系。在这个问题上，关键是要坚持中国特色政治制度，它的主要特点:一是坚持党的领导，实行共产党领导的多党合作的中国特色社会主义政党制度，决不搞西方那种多党轮流执政的政党政治。二是坚持人民代表大会制度，决不搞西方那种“三权鼎立”的政体。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，行政机关、审判机关、检察机关又有明确分工，它们的职责不同，目标是一致的。三是坚持民主集中制的原则，实行民主决策、科学决策、依法决策。改革开放以来，我们党和国家一直在坚定不移、积极稳妥地推进政治体制改革，并取得了明显的成效。这场改革以实现和发展人民民主为核心内容，包括改善人民代表大会制度，改革行政管理体制，改革司法制度，发展基层民主，等等。所有这些方面的改革，都不同程度地涉及公共权力如何合理配置，目的是从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍。这里，我想强调的是，新形势下加强法制建设，一个重要方面是继续深化行政管理体制改革，进一步把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来，并且创新行政管理的制度、体制、机制，提高行政效率，降低行政成本。为此，首先需要更新观念。从现实情况看，我看至少需要卸下两个思想认识上的包袱:其一，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由行政机关包揽下来；其二，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由行政机关包揽下来。总的来看，从发展方向看，政府实施的应该是公共行政，政府的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。行政管理体制改革属于政治体制改革，是一场以转变政府职能为核心的上层建筑领域的革命。既然是革命，就会有阻力。冲破阻力，也要靠进一步深化改革。这是因为，行政管理体制改革难免涉及有关部门权力的调整，进而涉及有关干部的利益。从根本上解决这个问题，关键有两条:一是正确看待和运用手中的权力。胡锦涛同志一再强调，“我们必须立党为公、执政为民，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”这是我们党永远立于不败之地、不断发展壮大的根本保证。二是明确公权的非盈利性，绝不能允许权力“寻租”。这是一条法律原则，也是一条政治原则。公权如果成为权力行使者的特权，这种特权又能给其带来利益，这种利益一旦逐渐形成既得利益，那就难免会成为改革的阻力，并且会成为一个腐败源。这一点值得引起我们的高度重视。

　　作者系全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员

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　　杨景宇在5月30日广东学习论坛第二十九期报告会上演讲。资料图片