寻找法治化的水权纠纷解决机制

　　社论

　　昨天是世界环境日。广东省人大常委会于近日审议通过了《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护条例》(下称《条例》)，针对断面水质监测数据容易引起上下游争议的问题，该条例采取了多年实践证明比较准确的由下游监测的办法。《条例》又规定，“地级以上市人民政府及其有关部门在编制影响或者可能影响跨行政区域河流交接断面水质的规划时

　　这两项规定让人想起一个著名的寓言:两个人面对一只饼，怎么分才最公平？智者给出的解决方案是:由甲来切，但由乙先挑选。这个寓言有很多版本，但都揭示了一条治理社会的智慧:在设计权利与利益的分配方式的时候，应当引入一种自动的权利与利益平衡机制，用野心来制约野心，从而实现分配结果的大体公正。

　　显然，生活在河流上下游的政府与民众，其利益是不同的。上游倾向于忽视水污染的代价，以牺牲水质实现自身收益最大化，这种收益在政府那里主要表现为GDP增长率，在民众那里则表现为实际收入。上游在享受这些收益的时候却不公平地给下游带来了损失。一个合理的社会秩序，必须具有解决这种利益冲突的机制。

　　在古典社会，透过习惯法，发展出了复杂的水权谈判、界定与纠纷解决机制。而到了计划经济时代，这套机制基本消失。这不光是因为现代工业发展带来了严重的工业污染，而传统智慧对此并无考虑。更重要的原因在于，计划体制是一种行政全面控制本地资源又全面控制本地经济的体制，因此，经济活动和资源都是划地而治。本地企业用水或者排放污水，均由那个关注本地GDP增长的政府来审批。而每一个政府都致力于追求本地经济的最快增长，为此，当然需要最为充分地消耗本地的资源。而且，每一个上游政府都决不放过消耗公共性资源的一切机会。在审批污水排放、安排工业布局的时候，当然不会慷慨到考虑下游利益的地步。

　　对于像河流这样的公共性资源，政府确实也建立了某种分配机制，但是，这种分配基本上是行政主导的，由高一级政府来进行分配。但首先，这种水权分配机制是集权的，暗箱操作的，没有经过各地方的充分协商和民主参与，相反，分配结果取决于游说能力，取决于政治影响力。其次，如此形成的分配方案，也基本上得不到认真执行。因为，上级政府所确定的行政性分配方案依赖于作为当事人的下一级政府的执行情况，而每一个执行者都会在执行过程中按照有利于自己的原则扭曲分配方案，对此，上级政府又缺乏必要的司法控制手段，结果，上游截留下游用水或上游污染河水成为常态。

　　应当说，刚刚通过的这个《条例》，是对水资源控制权划地而治格局的一个有限突破。它实际上是在相关领域强制引入了一种正式讨价还价机制，通过赋予下游政府以一定的决策参与权，使其可以对上游的数据与规划形成一定制约，从而在上下游之间取得一定平衡。

　　由此或可更进一步，在水权问题上，引入一种上下游就更为广泛的权利和利益进行讨价还价的机制。为此，首先需要承认上下游民众所享有的各自的自然权利，比如下游民众天然地享有引用河流水体的权利，上游民众也享有利用水体的自净功能排放适量污染物的权利，双方都享有利用水流获取部分经济收益的权利等等。然后，双方就可以基于这些权利进行讨价还价。讨价还价就意味着，所有的权利都不是绝对的，也都是可交易的。这种讨价还价要正常进行，当然需要上级政治与行政机构的协调。

　　但是，最重要的讨价还价机制，其实还是诉讼模式。尤其是在目前，上游的污染频繁地、大面积地、长期地影响下游民众正常生活的情况下，司法介入是界定上下游权利，并平衡双方利益的最有效途径。事实上，考虑到水权纠纷的复杂性，立法最多只能确定一些最基本的原则，解决纠纷的具体规则本身也需要通过法院的审判实践来形成。

　　（南方都市报）