用法堵住吃“唐僧肉”的嘴

　　观察

　　本报记者 周芬棉

　　审计署审计长李金华日前对中央转移支付提出质疑，引起了社会各界极大关注。

　　李金华介绍，2005年，审计署对20个省市区的地方预算进行抽查，发现中央预算编入地方预算的只有3444个亿，仅占到中央实际转移支付的7733亿中的44%，中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算。他形象地说“中央转移支付渠道很长，从中央部门一直流到一个村，可水渠是要渗水的，有的时候水流到村里面就没有了。”

　　李金华说，“规范财政转移支付，我知道目前做不到，但是我也准备喊5年，甚至喊8年，喊得大家都知道”，只有包括全国人大、国务院等有关部门共同面对这个问题，才能解决这个问题。

　　那么，我们来自于民的宝贵的每年几千亿元的转移支付，到底谁有资格花？怎么花？如何对转移支付问题进行制度设计和立法规范呢？

　　转移支付需要法定化

　　转移支付有纵向和横向之分。纵向转移支付，一般指中央政府通过国民收入的分配和再分配，将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给某些地方政府而发生的支出。地方政府也可以将一部分财政资金向上转移给中央政府，这也是一种纵向转移支付。地方政府将一部分财政资金转移给同级其他地方，则是横向转移支付。

　　对转移支付的功能，中国法学会财税法学研究会副会长、中国人民大学法学院徐孟洲教授向记者介绍说，通过自上而下的纵向转移支付，国家可以举一国之力，“对一些老、少、边、穷地方进行支援和补助，帮助其发展经济，缩小地方差距，作为一种宏观调控手段，被许多国家普遍采用。”

　　他认为，自1994年财税体制改革后，我国才有这种自上而下的纵向转移支付。而且随着国家财富的增长，每年财政收入中用于转移支付的数额越来越高，比如，2006年计划仅用于农村税费改革的转移支付就将超过1000亿。而如何有效的、合理地花这些钱，就成了一个大问题。

　　我国于1995年实行了过渡期转移支付办法。但这部由财政部出台的规章已严重滞后。“最大的问题是缺乏法律的权威性和统一性，而且省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设，监督机制不健全”。徐孟洲分析说，产生这些问题最大的原因则是“中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范，导致一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，也使转移支付制度缺乏科学性。”

　　据了解，十届全国人大常委会已将财政转移支付法列为本届人大常委会的立法计划，并已于2005年开始启动了这项工作。但有专家认为，起草这部法律仍面临许多难题，其中之一就是，现阶段我国如何构建转移支付法。

　　如何构建转移支付法

　　中央转移支付不再变成“唐僧肉”的最好办法当然是立法。但面临着很多问题，有专家认为，中央政府与地方政府事权、财权不清晰就是首先要解决的重要前提。而且，如何构建这部法律，现在也还未形成统一意见。

　　徐孟洲认为，最重要的还是监督机制的建立与完善问题。同时坚持资金转移的公平原则，具体使用的效率原则，以及对违法行为的法律追究原则。

　　具体地，对于资金来源应当明确，也就是说每年中央财政有多少资金可以用来进行转移支付。这个数额应当在全国人民代表大会通过的预算中明确。其次，接受主体和支付主体应当有清楚的界定。中央政府可向省级政府进行转移支付，省级可向县级进行，各级财政部门只是代行政府职能，这点需要明确。他说，现在一些省“跑部要钱，好像钱是各级财政机关自己的，这种现象扭转的关键虽是法律，但法律得明确这点”。

　　他说，这部法律之所以称之为法律，起到应有的作用，关键要有三项内容：其一是支付条件必须明确，即向谁支付、为什么支付、应当具备什么条件？同时要明确审批机构。“只有权力机构才能作为审批机构，比如由全国人大预算工作委员会组织人力，对于一定数额的资金进行审批”；其二是具体拨付，是否依法进行，会不会发生截流？需要由国家审计部门进行审计；其三是具体使用是否真正用到地方上，会不会挪作他用？建议由上级财政部门进行监督。缺乏审计和监督，转移支付就难以起到应有的作用。