评论：反行政垄断呼唤政府改革

　　6月7日，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法草案》，决定反垄断法草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。从草案看，针对的只是市场经营主体的经济垄断行为，至于行政垄断，草案并无提及。

　　反垄断法中是否应该规定反行政垄断的内容，理论界和法律界争议不断。有的认为禁止行政垄断应是反垄断法的首要任务；有的则认为行政垄断不应属于反垄断法规制的范畴

　　不过，反垄断法中有了反行政垄断的规制就一定能够禁止和打击行政垄断吗？从现在很多法律的实施情况看，恐怕未必。这一方面有法律本身的欠缺问题，另一方面更有执法环境的有法不依、执法不严的顽疾。所以当前反行政垄断，法律的规制固然重要，但首先要解决的是消除行政垄断产生的条件，调整政企关系，限制政府权力，改革政府管理经济的方式，而这不是一部法律（即便是反垄断法）所能做到的，它需要的是改革行政管理体制。

　　与通过市场竞争导致的生产集中而形成的经济垄断不同，行政垄断是政府运用各种行政手段构筑进入壁垒，维护本行业、本地区企业的垄断地位，甚至用某些法规将其合法化。因此，行政垄断本质是一种政企合一的体制，这种体制，不仅会破坏自由公平的市场竞争秩序和全国统一的市场体系的健康发展，还往往是产生腐败的温床。

　　行政垄断产生的原因，原本应该是为了弥补市场的失灵，但分析目前国内行政垄断产生的原因，更主要是由转型时期中央与地方的财政分权改革、政府职能转换和法律规制不到位这三大基本成因造成的。从财政分权来看，改革的不配套导致纵向财政权分散化与行政权集中化出现矛盾、横向财政权集中化与行政权集中化出现矛盾；从地方政府履行经济职能来看，存在一个培育市场与替代市场、制度供给与制度约束、增长政绩与发展政绩的矛盾；从法制建设来看，则是法律规制跟不上现实的变化。而这些矛盾的背后，是政治体制改革落后于经济体制改革所致。一方面，经济体制改革已迈出了很大步伐，传统的行政直接支配经济的模式在经济领域得到了较大改善，市场主体要求摆脱行政权力的直接束缚的呼声日益高涨；另一方面，政治体制改革的延缓事实上又强化了权力直接管理经济的状况，导致权力与经济密切结合，从而使得行政垄断还广泛存在。

　　以行政垄断中比较典型的行政性公司垄断为例，这种行政垄断的出现，表明国家已意识到政府机构直接管理企业的经济活动的弊端并力图加以纠正，但在政治体制改革落后和经济体制改革并未完全理顺的情况下，政府又不情愿完全放弃对某些行业或行业中的某些部分的控制，因而采取了不为通常所认可的形式来联结政府和企业经济，甚至运用禁令、法规、文件等方式，直接参与、限制经济活动，培植行政性公司。

　　鉴于行政垄断本质上是由转轨时期经济政治体制的过渡性造成的，现在来看，要消除行政垄断，必须通过进一步的经济特别是政治体制改革才能实现。

　　当然，在积极推进体制改革的同时，对业已形成的行政垄断，也需要采取一定的制约措施。比如，是否可以考虑由全国人大相关机构主持，聘请独立的第三方，对一些社会反响强烈的行业行政垄断，从整体社会效益的角度进行严格的评估。如评估认为有垄断的必要，可保留现在市场格局，但同时必须让垄断企业承担更大的社会责任、将一定的超额利润回馈人民，否则，就必须放开市场准入，或对其进行分拆，打破其垄断地位。