评论：自由裁量的合理性

　　自由裁量权不等于随心所欲，否则就与专断无异。换言之，自由裁量权的行使也必须经受合理性的检验。

　　北京某小区物业，为方便小区居民出入，设班车两辆，每日往返于小区与附近城铁站之间，居民称便。忽一日，该班车被指为非法运营而遭交通执法人员扣留，该物业更被罚款两万。（6月6日《新京报》）

　　把接送小区业主的班车定为“黑车”，其根据何在？执法者说，无论何种性质的机动车辆，只要收费而无营运许可证，即属非法运营，就在打击黑车范围之内。该小区班车虽未对外经营，但向乘车的业主收费，同样属于非法运营。

　　请注意，执法者的这番话只是对相关法规的解释，而不是对那些法条的引用。

　　实际上，并没有哪条法律明确地说小区班车就是“黑车”。但这是不是说，执法者说这番话全无根据呢？也不是。执法者履行其职责，不能不加入自己对法律的理解，这便是“徒法不足以自行”

　　的意思。这也是为什么为了让法律得到有效执行，执法者通常会被授予适度的自由裁量权。问题是，自由裁量权不等于随心所欲，否则就与专断无异。换言之，自由裁量权的行使也必须经受合理性的检验。那么，把小区班车判定为“黑车”合理吗？

　　在执法人那里，有无营运许可和是否收费是区分合法运营车辆和“黑车”的主要标准。这两项标准恰当吗？

　　我们知道，并不是所有用于载人的车辆都需要运营许可才可以上路。需要运营许可的是公共汽车、出租车，以及其他各类通过载客营利的机动车辆。自然，所有这类车辆都不是免费乘坐的。但这并不意味着，单凭收费这一个事实就可以决定所涉车辆是不是需要运营许可。在这里，车辆的使用是否以营利为目的才是关键。事实上，是否以营利为目的正是法律在判定和划分相关行为时惯常采取的标准。而在判断小区班车是不是“黑车”这样的问题上，这个标准显然比有没有收费更恰当。试想，如果有人自愿以低于“运营”成本的价格运送大街上的陌生人，政府还有理由把他们视为“黑车”加以打击吗？当然不能。他们做的是“好人好事”。

　　在上述个案中，小区班车向乘车的业主每次每位收费一元。依此收费标准，班车“运营”连成本也收不回来，遑论赢利。事实上，物业公司认为开设班车之举是为小区业主做好事，而得享便利的业主们也认为自己确实得到了好处。正因为如此，前者为自己遭受罚款而抱屈，后者为自己失去便利而抱怨。人们自然要问，这场显示法律尊严的行动，其目的何在？正当性又在哪里？

　　执法者说，他们的行动是为了保证车辆安全行驶，保护广大乘客的利益。这理由听上去冠冕堂皇，但却不是其扣车罚款的好借口。车辆状况不佳，检测未达标准，驾驶员资质欠缺，所有这些都是安全隐患。但这是所有机动车辆都面对的问题，而解决这些问题也并不是只有要求车辆办理运营许可一途。北京市每天上路的班车，除了小区的车辆，还有单位班车，有中小学的学生班车，有大型超市的购物班车，房地产商的看房班车，这些班车多数不向乘客收费，因此（根据上述执法者的定义）

　　也不必申领运营许可。难道它们就没有安全问题？那里的乘客安全就能得到保障？显然不是。说到底，营运许可与安全监督并非一事。至于乘客利益，除了乘车安全还有其他种种，比如舒适、快捷。在上面的个案里，因为班车停驶，原本5分钟的路程变成50分钟，这是满足还是损害了小区居民的利益？

　　实际上，在功能和运作模式上，小区班车更近似于单位班车，它们都是“内部”的，专为解决特定人群的特定需求而设，因此，它们不但有固定的行驶路线和时段，而且很多是一站式的，也因为如此，它们的便捷是其他公共交通工具所不及的。班车的另一个特点是其非营利性。通常，单位班车以补助方式为乘客提供免费客运，小区班车则以成本价或者低于成本的价格为业主提供服务。不过，为保证单位职工本人的利益被优先考虑，有些单位班车也对并非职工本人的相关人如职工家属等适当收取费用，这时，小区班车和单位班车在收费问题上的区别就变得更加模糊了。

　　近年来，随着北京市郊越来越多房地产项目的落成，小区班车不但数量日增，它们在居民工作生活中的重要性也不断增加。实际上，由各类班车构成的交通网络，已经成为整个北京交通秩序中一个极其重要的组成部分。不过，按照前述报道中执法者的说法，这些班车中有相当一部分应当被列入“黑车”，成为打击对象，这不能不让人怀疑执法的正当性。

　　当然，正如我在前面已经指出的那样，执法者的“黑车”定义只是他个人对法律的解释，而这种解释，无论是根据法律还是政策，显然都不是充分的和合理的。

　　作者系中国艺术研究院研究员 梁治平