评论：有效约束地方政府对土地的权力

　　最近，有关部门查处一起典型的土地违法案件：安徽省休宁县政府未经批准，多次非法实施征地和核发国有土地使用权证，擅自同意采矿单位自行征地；该县国土资源局还为沙石开发有限公司非法发放《建设用地批准书》，造成非法占用和毁坏近300亩土地，其中耕地170多亩。国土资源部有关负责人指出，当前土地违法反弹现象比较严重，国土资源部门通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及政府。（新华社6月

　　无利不起早。一些地方政府之所以如此胆大妄为，原因有二：第一，通过滥用土地，比如建设开发区、新城区，人为地制造房地产与工业投资繁荣，带动本地GDP快速增长，创造出好看的政绩。第二，土地财政可以为政府带来巨大财政收入。在东部沿海发达地区，有的县市土地出让金收入已占到地方财政收入的一半以上。尤为重要的是，这块收入属于预算外收入，且为地方政府独享，其收入可以被随意用于“一把手”安排的政绩工程、面子工程，一些地方政府自然趋之若鹜。

　　关键的问题还在于，这些地方政府有能力实现自己的上述利益诉求，几乎不会受到多少外部约束。土地违法活动分别发生于征地与批地环节，而这两个环节，都缺乏有效约束。

　　首先，在征地环节，因为农民对于土地的权利未能得到司法体系的有力保障，少数地方政府借助权力，可以将不公平的条款强加给农民，出现地方政府压低补偿标准及拖欠征地补偿费等现象。其次在批地环节，有些地方政府为了吸引投资，而廉价甚至免费赠送土地使用权，对此，上级政府往往考虑本地的GDP目标，予以默许。

　　所以，尽管中央政府土地管理部门三令五申，要求强化对征地、用地的监管，但在一些地方又被一层一层地消解。

　　中央政府的行政监管措施要由这些政府来执行，但地方与基层政府基于自身利益考虑，就有利用权力进行土地违法活动的激励，中央政令执行的效果自然不容乐观。这也正是土地违法活动屡禁不止的体制上的原因。

　　因此，如果要从根本上遏止和减少土地违法现象，保障农民利益、让土地资源得到更合理的利用，就需要从体制上减少地方政府成为土地违法活动主体的可能性。为此，除了要采取“严打”措施，强化地方政府观念的改变，通过改革当前的政绩考核体系，帮助地方政府领导树立起科学发展观和正确的政绩观之外，还需要对土地征用制度本身进行某些改革。

　　按照目前的土地征用制度，一些地方政府乐意直接参与到城市建设用地供应和交易中来。但别说是地方政府，只要成为商业活动的局中人，就不可避免地倾向于追求利益最大化，而不大可能公平地充当土地交易过程的裁判。而本来，地方政府在社会生活、在经济活动中理应扮演的是公平裁判的角色。

　　因此，土地征用制度改革的基本方向，就是尽量使地方政府不再直接介入土地买卖。

　　当然，这并不是说政府可以袖手旁观，政府可以对此进行规划，也可以对交易过程进行必要的监管，充当土地交易活动的监管者和裁判；与此同时，通过设立土地财产税，使地方政府能够从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期收入。

　　这种改革，难度当然相当大。不过，面对失地农民的生存困境，面对一轮又一轮圈占土地的热潮，比如开发区热、工业园区热、大学城热，确实到了深刻反思目前的土地征用制度的时候了。