评论：打破地方政府以地生财的怪圈

　　针对最近一个时期地方土地违法现象有所抬头之势，日前，国土资源部向各地方政府发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，要求各地严肃查处重大土地违法案件，重点查处违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地特别是基本农田等土地违法行为。国土资源部执法监察局局长张新宝表示，国土资源部通知、紧急通知一发再发，就是要将查处土地违法进行到底。(《国际在线》6月19日)

　　最近几年，随着市场经济体制的建立和完善，土地开始“市场化”，尤其是随着房地产的火爆，土地的价格一路飙升，几百万元，甚至上千万元一亩土地早已不是什么新闻。在这样一种情势下，有些地方政府渐渐地步入了一种“以地生财”的怪圈。在现行财税体制下，地方政府为了扩大财源，最简单最便捷的办法就是利用对土地一级市场的垄断，大肆卖地。一些地方领导认为，经营城市首先是经营土地，土地经营不起来，城市就发展不起来。于是原本属于国家所有的土地，成了一些地方政府的“金山银库”，致使违法审批土地的现象越来越严重。

　　地方政府为何热衷于违法审批土地？主要的原因在于利益的驱动。最近的统计表明，今年头5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件与去年同期基本持平，但涉及的土地面积同比上升了近20％。相同的案件数，但面积增加了近20％，平均每一宗违法案件涉及的土地面积更多了。违法占地在一些地方越来越肆无忌惮，地方政府主导下的土地违法越来越多。更为严重的是，“以租代征”虽然是新出现的土地违法行为，但已不是个别现象了。有的地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地再出租给企业。本来掌控土地使用权的政府竟然成了贩卖土地的“二道贩子”，使得地方政府走入了一种“以地生财”的怪圈。

　　“以租代征”最典型的特征就是“三个规避”，即规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。这样一来，就会产生三个严重后果，即土地违法者更加随意地占用耕地、更加随意地侵害农民权益、更加随意地损害国家利益。“租地”和“征地”是两个完全不同的概念，“征地”是按照国家有关的土地政策进行有偿使用的一种制度，而“租地”则是完全逃避了国家的监管，不经过严格的土地审批程序而就享用土地使用权的一种做法。要遏制政府部门的违法用地，就必须从制度建设上对土地使用进行规范和约束，就必须阻断地方政府“以地生财”的路径。

　　按说，土地属于国家所有，征得的土地款应该上缴国家财政，可现行的财税体制决定了地方政府所得到的土地款完全成了地方政府的主要经济来源。土地征收得到的款项没有上交国家，而是成了地方政府的“自留地”，这些钱有的用于城市建设，更多的用来维护政府工作的正常开支，土地审批成了政府的“摇钱树”，政府陷入一种“以地生财”的误区也就不足为怪了。在一些政府看来，土地就是财源，掌控了土地使用权就等于掌握了滚滚财源，于是导致了违法用地的“乱象丛生”。

　　针对这种情况，国土资源部及时发出通知，严格土地使用制度，但是，如果不能从建设上进行有效的规范，即便发再多的通知也是枉然。以笔者所见，中央政府应该采取措施，加强土地使用款项的“中央集权”，统统收缴地方政府审批土地所得到的款项，而后再按比例返还给地方政府，用于城市基础设施的建设，土地使用款不能“谁征谁使用”，这一点解决不好，地方政府“以地生财”的怪圈就难以打破。要破解这一社会困局，就必须实行“中央集权”，即把所有的征地款项统统上缴国家。