《反垄断法》"难产" 拷问法案准备机制

　　李克杰

　　已经国务院常务会议讨论并原则通过、决定提交全国人大常委会审议的《反垄断法》（草案），没有如期列入6月23日召开的全国人大常委会第二十二次会议议程。“有议程的原因，但总的来说还是争议比较大，委员长会议认为尚不成熟，不符合审议的条件。”全国人大常委会人士如是说。（6月20日《21世纪经济报道》）

　　素有“经济宪法”之称的《反垄断法》，对维护公平竞争、保障我国社会主义市场经济健康发展的巨大作用是不言而喻的。因此，在改革开放不久的上个世纪80年代中期就开始酝酿反垄断立法，即使从1994年该法被列入第八届全国人大常委会立法规划，由商务部着手起草和调研工作开始，这部法律的起草也已历经了12年。然而，让人意想不到的是，整个社会呼唤和期盼了12年，有关部门起草和调研了12年，却拿出了一部“尚不成熟”的法案，在立法机关即将进行首次审议前被搁置。这种结果让人倍感失望。那么，为什么会出现这样的结果呢，问题到底出在哪儿呢？这不能不引起我们的思考。

　　从相关报道来看，《反垄断法》（草案）之所以被委员长会议认为“尚不成熟，不符合审议条件”，主要表现是在关键问题上分歧较大，而提请审议的草案回避了一些原则性问题。比如要不要反行政垄断？如果要，怎么反行政垄断？反行政垄断到底是设一章还是列一条？还有，直接关系到反垄断法能否有效实施的“反垄断委员会”的性质在草案中描述得非常模糊，如何行使职权，有没有最终的决策权？最终是否要提交国务院决定？都存在悬疑。另外，在草案中对一些具体问题的解决方案也明显缺乏明确性和规定性，很多都采用了“议事规则……等由国务院另行规定”的委任立法模式。参与立法的专家透露，草案是国务院法制办在调和了商务部、国家工商总局分别提交的建议稿的基础上拟定的，草案非常原则，而且关键问题的规定都很含糊。

　　法律区别于其他社会规范的最大特点是明确性、规范性和确定性，从而为人们的行为提供准确、具体且可预测后果的行为准则。显然，目前的《反垄断法》（草案）并不符合法律的这些最基本要求。起草调研12年，最终还是拿出一部不符合法律规范要求、不具备审议条件的法案，这不能不让人们反思相关部门的立法效率和立法能力，并进而拷问我国现行的立法体制特别是法律准备机制。对此，我们对反垄断法的立法过程稍作回顾，就可以一目了然。

　　在我国，反垄断法的起草过程，与社会主义市场经济体制逐步建立并健全完善的过程几乎是同步进行的。当然，社会主义市场经济从建立到完善，是一个发展的过程，也是一个社会经济关系逐渐完善定型的过程。这必然给反垄断法的起草带来了一些困难，比如在如何认定垄断问题上出现的争议，一定程度上会影响立法进程。然而，我国社会主义市场经济毕竟已经逐渐完善，而且在此过程中我国还加入了世贸组织，不断扩大和深化了改革开放，国际间经济交往的加强，特别是国际经贸规则超越国界成为全世界共同遵守的准则，与国际接轨已经成为经济发展的必然，这为我们深入研究和广泛借鉴国外反垄断立法经验提供了广阔的领域和空间，客观上能够加速我国的反垄断立法进程。

　　让人不解的是，在反垄断法起草过程中出现的争议并非都涉及技术和规则问题，有关部门之间的权力和利益之争，在一定程度上迟延了立法的进程。早有报道称三部委争夺反垄断立法权使其出台受阻，尽管有关部门明确予以澄清辟谣，但起草过程中的一些现象却无法消除公众的怀疑。比如2004年，为什么商务部、国家工商总局分别向国务院法制办提交各自拟定的《反垄断法》建议稿？又为什么在提请审议的法案中较多地采用“议事规则……等由国务院另行规定”的委任立法模式？这些都是部门利益法制化的最佳途径。因为谁牵头起草法案谁就能够充分反映自己的权力、利益和要求，而谁获得了委任立法权，谁也就能够更方便地将自己的权力、利益部门化和法制化，从而在法律实施过程中占据主动权，享有更大的权力和利益。

　　由此，我们不难看出，12年拿出一部“尚不成熟”的反垄断法法案，归根结底 是由我国现行的部门起草法案的法案准备制度缺陷造成的。因为部门起草法案，于是部门权力就要千方百计地法制化，无论争夺立法权也好，还是争取委任立法权也好，无不为了这一不良目的。而正因为法案起草过程中的动机不纯，处事不公，才导致了立法效率低下，立法质量不高。同时，部门利益也是法案起草部门关门立法，拒绝听取公众意见的一个重要原因。看来，改革部门起草法案的立法准备制度，才是避免立法效率低下、立法质量不高的治本之策。

　　背景资料：反垄断立法12年艰难历程

　　1994年，由商务部负责起草和调研工作，被列入第八届全国人大常委会立法规划。

　　1998年，再次被列入第九届全国人大常委会立法规划。

　　2003年12月，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划。

　　2004年，国务院将该法列入立法计划。

　　2005年2月，《反垄断法》又一次被全国人大常委会列入立法计划。

　　2005年12月，商务部称《反垄断法》修改审查已获较大进展。

　　2006年6月7日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法(草案)》。（来源：《21世纪经济报道》）

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