私人是否有权收集并出售“雨水”

　　话题背景

　　据有关专家估计，北京市城区每年可利用的雨水量达2.3亿立方米，相当于110个昆明湖的水量，然而北京目前建设的集雨工程只有几十个，被收集利用的却只有100多万立方米，加上其他方式，每年收集的雨水也不到10个昆明湖。

　　北京市浩大安博水资源科技开发有限公司(简称浩大安博)现在已经拥有6项把雨水直接变成地下水的专利技术，该公司设想将雨季集中下降的雨水收集起来利用，并能将其在市场上交易。然而由于目前政府水价中并没有组成水价的明细账，企业因无法核算生产成本，自然不敢轻易大规模投资。

　　企业把雨水改为地下水是否有权利分配到这些水资源？如果这些水资源通过市政管网销售给用户，价格如何确定？

　　浩大安博为此申请北京市发改委举行听证会，确定水价构成中“市政管网”的成本。

　　北京市发改委以“听证目录”中没有该听证事项为由，拒绝了浩大安博的听证请求。后者将北京市发改为告上法庭。

　　北京市发改委相关负责人称，“雨水一流入地下，所有权就是国家的，公司根本没有权利进行商品买卖。”而浩大安博则拿出国家发改委、水利部的相关文件，认为雨水收集之后的所有权可以归公民和企业，北京市发改委应该按照国家相关规定，对此价格进行确定。

　　本期嘉宾 王春晖 中国发展战略研究所研究员

　　本期嘉宾 刘海波 中国社会科学院法学研究所副研究员

　　本期嘉宾 汪 劲 北京大学法学院教授

　　议题一

　　主持人：您认为雨水属于无主财产还是国家公共资源？私人是否有权无偿收集和利用雨水？

　　汪劲：我国水法将水资源的对象做了限制性解释，即水资源只包括地表水和地下水两类。从这个意义上讲，雨水不属于我国水法上水资源的范畴，因此雨水在尚未落地之前不属于国家或者集体所有权的客体，而应当属于“无主物”，即谁占谁有。然而，从地表水的自然来源途径分析，我认为土地所有权与地表水所有权的效力应当延及地上一定高度的空间，即进入该空间的雨水应当属于土地所有权与地表水所有权所有。

　　但从功能上考虑，雨水是生态系统中水循环的重要一环，是水资源的重要来源和补充。因此它又具有公共物品的性质。

　　我认为，可以采取将雨水所有权与使用权分立的方法对待日益增多的雨水收集利用行为。尽管所有权的效力延及雨水，也可以附条件地许可他人收集利用雨水，前提是不得影响正常雨水的自然、社会功能以及不得损害公共利益和他人的合法权益。

　　刘海波：水是流动的、难以打包和分割以进行市场交易；水资源的利用往往是不同群体和个人共享的；任何水资源的利用都存在复杂的、潜在的好与坏的后果，在不同的群体和个人中存在着高度的相互依赖性。没有一般的规则可以解决这些问题，这里只讨论具体的事例。比如说甘肃的水窖。甘肃定西是极度干旱的地方，水窖是定西人千百年来一直使用的储水办法，是修建于地下的用以蓄集雨水的容器。现在，定西每户人家少的有两三个水窖，多的有七八个，有些在院子里，有些在田间地头上，干旱年份，田间的水窖还承担起灌溉的作用。水窖，解决了全市近300万人的喝水问题。在北京郊区也有不少企业修建了大型蓄水池，把雨水收集后再用车拉到洗车点或者灌溉农田。

　　看来，如果收集的是雨水，如果收集后的雨水可以单独存在的，雨水的收集者对收集来的水拥有财产权利，尽管视具体情况雨水的收集行为也会受到某些限制。

　　王春晖：根据我国水法规定，水资源是指地表水和地下水。这里的地表水主要指暴露于地球表面的天然水体及人工积水。包括淡水，如河流水、湖泊水、水库水；咸水如海水等。地下水是指埋贮在地球表面以下的水体，包括浅层地下水、深层地下水等。从水资源可更新特征的意义上讲，水资源应当包括地表聚积的雨水。

　　实际上，单位或私人收集和利用水资源所涉及的是水资源的产权问题。水资源产权是从物权法的角度对水权的界定，即将水资源作为一种财产、一种产业，包括水资源的所有权、占有权、支配权、使用权等一组权利。由于“雨水”作为自然降水形成的“地表水”是不能直接支配的，也不具有排他性，不符合物权的定义，因此雨水形成的“地表水”不能用物权法来解决。我认为“雨水”的使用最好用民法相邻关系上的取水、用水、排水的制度来解决，根本没有必要将其规定为国家所有的财产。所以单位或个人用容器或其他方式收集的雨水，可以视为单位或私人所有的私人物品，可以无偿利用。

　　议题二

　　主持人：您认为政府是否应该允许私人企业租用市政管网等公用设施？

　　汪劲：关于政府管理的市政管网等公用设施是否可以许可私人企业租用的问题，我认为主要取决于如下两个条件：一是市政管网等公用设施是否具有更多的承载能力；二是私人企业租用的目的是否有益于公共利益。如果满足这两个条件，就应当许可私人企业租用，它既可以为市场经济的发展提供便利，又可以通过租用为政府回收一定的资金用于市政管网维护和建设。

　　王春晖：当然可以。大力推进市政公用事业产业化经营是现代公共事业管理的一大趋势。政府可以按照“投资多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化”的要求，实现资源配置的效益最大化，将城市管网所有权、经营权和养护管理进行有效剥离。但是城市管网的营运应在强化监管的前提下，坚持统一服务质量标准、统一市场准入制度和统一价格收费。城市管网的运营和养护实行市场化运作，不但可以提高城市管网的利用效益，而且还能降低财政补贴。对于推向市场营运的市政管网等公用设施项目，可以实行多元化经营方式，诸如实行特许经营、托管经营、授权经营以及转让部分股权等，当然应当包括租赁经营模式。

　　议题三

　　主持人：根据2002年10月发布的《北京市价格听证目录》，北京市现有居民供水系统所需的公共设施使用费用价格不在该听证目录范围内。那么您认为谁有权决定市政管网的租用及其价格？

　　汪劲：我认为应当由价格行政主管部门和代表国家行使市政管网管理权的行政主管部门共同决定市政管网的租用及其价格。至于政府主管部门举证说明的政府在价格听证目录中未将公共设施使用费用价格列入的规定，只能说明它是政府以自己的规定证明自己行为正确的结果，并不符合价格法有关听证制度的立法本意。

　　刘海波：浩大安博的雨水收集补充地下水模式更类似政府投资的公用设施。但是，如何筹资、谁负担费用、投资多少？美国的模式也许能给我们以启示。美国有一类政府单位，叫特别区，是为州法所授权，拥有行政和财政自主的单独的政府单位。有许多特别区是水区。加州西部盆地和中央盆地是相邻的两个地下水盆地，周边社区依赖盆地储藏的地下水而发展。长期过量的开采，也曾经引起了海水倒流等水危机。如何采取措施挽救地下水盆地呢？于是中央和西部盆地水补充管区成立了。它的主要收入来源是对两个盆地上水的生产征收的“抽水机税”和对土地所有者征收的资本税。收入用于购买水以散布于洛杉矶前湾和注入西部盆地屏障内。补充管区有着广泛的权力，为两个盆地维持着有效的管理体系。

　　王春晖：按照我国《价格法》规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格时应当建立听证会制度。听证会应由政府价格主管部门主持，请社会有关方面对其必要性、可行性、科学性进行论证，它是价格决策民主化和科学化，消费者直接参与定价的重要形式。属于关系群众切身利益的公用事业价格或公益性服务价格的项目应实行听证会制度。而“居民供水系统所需的公共设施使用费用价格”，其不属于关系群众切身利益的公用事业价格，因此没有列入《北京市价格听证目录》。至于市政管网的租用及其价格由谁确定，我认为应当由市场确定，最好方式就是公开招标。