民间组织的规范发展与公共政策的改革创新

　　民间组织的规范发展与公共政策的改革创新

　　——规范和发展社会中介组织研讨会暨广东省行政管理学会2006年年会综述

　　为探讨新形势下全国特别是我省社会中介组织的规范和发展问题，加强我省相关政府部门与国内专家学者的交流与合作，2006年5月31日，省民政厅、省发展改革委、省机构编

　　一、培育和发展我国民间组织的意义与价值

　　目前，国内外对社会中介组织的提法不尽相同，有的称为“非政府组织”，也有的称为“非营利组织”或“第三部门”等。在我国民政部门的管理序列里，将其统称为“民间组织”。民间组织的规范和发展问题是当前我国社会主义现代化进程中一个具有全局性、战略性的问题。大力培育和发展社会民间组织并充分发挥其积极作用，有利于发展社会主义市场经济、维护市场秩序；有利于推进行政管理体制改革，促进政府转变职能，提高驾驭市场经济的能力；有利于适应世界贸易组织规则，应对国际贸易磨擦，扩大对外开放；有利于促进经济社会全面发展，建设社会主义和谐社会。

　　与会专家从不同角度对其进行了具体的阐述。一是从政府改革的角度讲，政府职能的边界与社会民间组织的发展空间存在着一定的互为消长的关系，发展和规范社会民间组织可以使政府职能的转移具有理想的承接载体，为建立有限政府创造条件，因而这也是现阶段我国政府改革的重要思路。二是从社会矛盾的角度看，当前我国面临的一个突出矛盾是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾。这一矛盾不仅构成了经济转轨时期政府转型的现实压力，也反映了目前大力发展民间组织的客观需求:民间组织在协调社会多元利益、化解社会矛盾、提供社会服务等方面，可以发挥积极作用。三是从社会价值的角度讲，可以为多元社会中群众表达和参与公共生活提供渠道，是建立社会共识的重要平台，是表达和维护社会弱势群体利益的不可替代的积极力量，是完善市场经济体制的重要组成部分。四是从经济学的角度看，发展行业协会等民间组织，可以通过资源共享降低企业的信息成本、经验成本、公关成本、学习成本和信用成本，提高资源配置效率；可以解决行业的某些外部性问题，从而起到弥补市场失灵的作用；可以通过合作形成资源优势互补，从而实现范围经济，有效地提高整个行业在竞争中的地位。

　　二、我国民间组织发展的现状评估

　　与会专家学者对我国民间组织二十多年的发展所取得的成就和发挥的作用给予积极肯定和高度评价。概括为六个方面:一是承担了政府转移出来的部分行业和事务性管理职能，促进了社会主义市场经济体制的完善；二是参与政府决策咨询，从不同层面及时提供研究成果，为有关部门决策服务；三是参与社会公益与慈善事业，服务群众，弥补了国家投入的不足，促进了社会公益事业的发展；四是促进了教育、科技文化等社会事业的全面进步；五是提供了几百万个就业岗位，成为就业的重要渠道；六是扩大境外交流与合作，在国际交流和经贸合作中发挥了政府不可替代的作用。代表们的一个基本判断是，我国民间组织逐步成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的重要力量。

　　但与其他国家和地区相比，我国的民间组织数量偏少、质量较低、作用有限，总体上仍处于发展的初级阶段，还存在不少急待解决的矛盾、问题和困难。主要表现为两个方面:一是从民间组织自身的角度来看，主要是存在规模小、缺乏竞争力、专业人才缺乏、运作不规范、行业自律性较弱、组织结构不健全、行政化倾向严重等。也有学者将其概括为“志愿服务失灵”、“公共性缺失”，如公益性不足、服务性狭隘、管理性专权、能力不足等。二是从政府管理的角度进行分析，主要存在的问题是:行政机关裁量权过大，缺乏必要的限制；双重许可，限制成立；限制竞争，抑制发展；双重管理制度，单位所有等。

　　三、规范和发展我国民间组织的思路与对策

　　在新的历史条件下，如何规范和发展我国民间组织，与会代表从以下几个方面进行了深入的研讨，提出了对策思路。

　　(一)明确我国民间组织规范发展的目标定位

　　我国民间组织发展的目标与政府和社会的关系模式密不可分。目前国际上政府与社会中介组织的关系模式可概括为四种，即社会与国家并行模式、社会与国家重叠模式、政府主导社会模式和二元化模式，根据国情和社会中介组织发展的一般规律，专家建议我国选择政府主导社会的关系模式。

　　有学者强调，民间组织发展的目标应是促进社会公平正义，应加快发展各种为弱势群体服务的民间组织，使其能在代表弱势群体利益、解决劳资关系失衡、维护农民工权益、建立弱势群体的利益表达和利益协商机制等方面发挥积极作用。

　　会议认为，我国民间组织发展的目标，应该既符合中国基本国情，又符合国际惯例；既适应社会主义市场经济的发展要求，又适应社会主义民主政治发展与和谐社会建设的要求。从民间组织自身方面看，其目标是:真正实现民间组织民间化，形成布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织发展体系；从政府管理方面看，其目标是:形成法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。

　　(二)强化政府对我国民间组织的培育发展

　　1.放宽准入条件，降低民间组织成立的门槛。如何解决民间组织入门难的问题，是本次研讨会讨论的一个焦点。有学者提出，我国社团业务主管单位和登记管理机关的双重管理体制已经成为限制行业协会等社团组织成立和发展的一大体制障碍，建议尽快取消成立社团组织必须有业务主管单位的规定。

　　有学者则主张，在不取消双重管理体制的情况下，改许可制为准则制，设立必要的入门条件，同时对危害社会和经济发展的社会组织设立必要的排除条款，既解决入门难的问题也保证国家安全与社会稳定。

　　也有学者认为，是否需要取消业务主管单位的规定，要根据民间组织的具体情况来定，我省今年3月1日实施的《广东省行业协会条例》，就在全国首先提出:对非公募基金会等公益性民间组织，只要其宗旨和业务范围中含有扶贫济困、社会福利等内容，可直接到省民政部门申请成立，由省民政部门履行业务主管单位和登记管理机关的双重职能。

　　2.盘活存量，推进现有民间组织的民间化。现有的民间组织是我国社会组织的宝贵资源，政府应该通过民间化改造，对其进行盘活:一是人员脱钩，即现职党政和其他国家机关公职人员退出在民间组织中兼任的领导职务；二是机构、人事、资产、财务、办公场所一律与国家机关和企事业单位分开；三是民间组织的选举、重大决策、内部纠纷调处等应由其依照法律法规和协会章程规定自主决定，同时依法接受政府相关部门的指导和监管。

　　3.根据民间组织不同的性质和类别，重点培育。我国民间组织的发展不仅要解决数量不足的问题，也要解决结构优化的问题。在民间组织的发展上要突出重点，特别是要重点培育四类民间组织，即以促进行业发展、推动经济建设为重点的行业协会；以增加农民收入、促进解决“三农”问题为重点的农村专业经济协会；以服务社区居民、推进创建平安和谐社区为重点的社区民间组织；以发展公益事业、调整利益关系、促进社会公平为重点的慈善会、非公募基金会等公益性民间组织。另外，政府应该支持和引导科教文卫体以及随着人民生活水平提高逐渐涌现的新型民间组织，禁止和控制成立不利于安定团结和有可能影响发展稳定的民间组织。

　　4.加快政府职能转变，为民间组织发挥作用开辟功能空间。我国民间组织作用有限的一个直接原因是“社会团体普遍缺乏相应的职能”。必须加快转变政府职能，将不该由政府管的事交给社会民间组织，并可借鉴其他国家的做法，政府以签订契约、资助、赋予服务优先权等方式，支持社会民间组织参与提供社会服务。这种政府付费或购买，民间组织提供的合作模式，既明确了民间组织相应的职能，又使民间组织获得稳定的服务项目和经费来源，使社会民间组织发展有实质性的内容和更大的空间。对此，应通过立法或出台权威性文件，明确规定政府转移职能的范围、事项和时限。另外，有学者在具体分析了政府培育和发展民间组织的几种模式，如政府综合部门主导模式、业务主管部门主导模式、登记主管部门主导模式、专门机构主导模式等各个模式的动力、能力、绩效和优势的基础上，提出了如财政税收政策、人才支持政策等比较具体的政府扶持的政策主张。

　　(三)推进政府对民间组织的监督管理创新

　　政府对民间组织的监管，不仅是政府的基本职能，也是国际惯例，要实现我国民间组织的规范化发展，必须创新政府的监管制度。

　　一是加强民间组织领域的法制建设。政府对民间组织的监督管理要依法进行，就必须加快这一领域的法制建设，在现有法律法规的基础上先制定一部基本法如“民间组织法”，然后逐步进行相关的配套立法。

　　二是建立政府对行业协会的考评奖惩机制。专家们提出建立评价等级制度、奖罚制度、重大活动报告制度、现场检查制度、公示制度等系列制度，对诚信守法、自律严格、成绩突出的行业协会及其会长、秘书长，政府给予奖励；对运作中出现问题的行业协会，视情节给予责令限期改正、收回授权、解散(退出制度)等惩戒。

　　还有代表提出了创新民间组织的党建工作制度、建立诚信自律制度、完善内部治理结构等富有新意的观点，如主张通过重新确认法人登记和建立非法人备案制度解决目前非法组织过多的问题。

　　(四)借鉴国外民间组织发展的经验

　　国外民间组织的发展可为我国民间组织的发展提供某些可借鉴的经验，值得我们认真研究。

　　1.拓宽培育新型民间组织的领域。在公民社会比较成熟的国家，其民间组织更多地在教育、公共医疗、慈善、扶贫和环保等领域发挥独特作用。在我国，民间组织同样可以在这些领域发挥作用。此外，我国民间组织还可以在生产安全、食品安全、卫生安全等与老百姓切身利益和生命安全直接相联的公共安全方面发挥提供信息、协助参与监管等重要作用。只要政府采取鼓励、支持的相关措施，民间组织就会在公共服务领域中起到政府部门难以起到的作用。

　　2.确保社会中介组织参与决策的独特性地位。国外许多政府在立法和制定政策时，都把听取相关民间组织的意见和建议，作为一种惯例或必经程序。如在德国、法国、意大利、奥地利等国家，政府与社会中介组织建立了稳定的合作关系，重要的社团组织被纳入国家决策体制，以合法的、非竞争的、垄断性的渠道参与有关决策，政府在做出重大决策前都要征求重要中介组织的意见，寻求共识，后者在政府制定政策时有义务向国家提供意见，其代表性地位受到国家的认可。

　　(撰文:汪永成，系广东省行政管理学会理事、深圳大学管理学院公共管理系副教授)