评论：立法争议显利益分歧 民意吸纳程序须改进

　　社论

　　昨天网络上广泛传播一件新闻:6月13日召开的全国人大常委会委员长会议决定，在6月23日召开的全国人大常委会第二十二次会议议程中不安排审议《反垄断法(草案)》。到了

　　这样的故事让人联想到《物权法》的立法波折。全国人大去年年中公布《物权法(草案)》，向社会征求意见。北京大学教授巩献田却斜刺里杀了出来，从政治上对草案提出了严厉的批评。随后，《物权法(草案)》的立法进程出现危机。不过，全国人大常委会法制工作委员会负责人在两会期间表示，《物权法草案》正在审议过程中，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会将继续认真做好对《物权法草案》的研究修改工作。

　　从民主建设的角度看，这样的立法波折至少表明，立法程序在两方面取得了进步:第一，公众更加积极地参与立法，各个相关利益团体也愿意公开地在公共空间表达自己的意愿和诉求；第二，立法机构在立法过程中更加重视民意，重视对不同诉求的平衡，更积极地将法律建立在民意的基础上。

　　不过，《物权法》、《破产法》、《反垄断法》的立法过程出现波折，或者草案一经公布，便引起社会的严重争议，却将一个严重问题呈现出来，那就是立法程序有待进一步完善。以《反垄断法草案》为例，对于反垄断来说至关重要的两点，该草案均没有给予令人满意的规范:反垄断委员会的性质始终模糊不清，对于反垄断是否包括反行政垄断，草案的起草者左右为难，最初关于行政垄断的规定有整整一章，但因为争议过大，最后提交国务院讨论通过的版本里删除了那一章，但又增加了一条原则性论述，并增加了“法律责任”，仍然是含糊其词。可以设想，这样的草案，必然引起广泛争议。

　　法律草案出现这种含糊，与法案的起草程序有相当大关系。这类法案不管是由全国人大相关专门委员会起草，还是由行政机构起草，都会考虑专家意见，也会征求相关利益群体意见，尤其是行政部门、国有垄断企业的意见。但很显然，与现实的利益分布格局相比，目前法律起草者征求意见的对象范围过于狭小，未能覆盖法律涉及的主要权益相关者。尤其是普通公众、民营企业等群体的意见，通常不能完整地进入法律起草者的视野。这样，立法草案主要反映的是行政机构和那些容易接近政府的企业的意见，自然很容易在公布后引起争议、遭到批评。

　　但是，因为这种争议、辩论而搁置某项立法，似乎又过于轻率。试图通过广泛地向社会征求意见，来完善立法，也是不现实的。对于立法所涉及的问题，社会各方面确实有权进行辩论。这种在公共空间的大辩论是必要的，公众发表意见的自由也应得到尊重。但是，立法辩论不是大鸣大放，立法是一件严肃的事情，也是理性的事务。而只有程序能够确保理性。各个相关利益群体对自己利益诉求的表达，立法者对于各种意见的听取和考量，不应当是随意的，而应当按照某些程序进行。这就像在实行陪审制度的国家，陪审员只能接受那些通过法定程序获得、法庭认可的证据和意见，而不应相信随便一个什么证据和意见。而我们目前的立法程序中，依然缺乏比较正式的、保存记录的意见表达方式。

　　要推进《物权法》、《反垄断法》、《破产法》这类引起广泛争议的法律的立法进程，恐怕需要对立法程序进行某种改进。具体而言，公众及权益相关者的诉求表达，及立法机构对这些法律草案的审议，应当在立法机构中，以某种法定程序公开进行，且各方的意见均应被记录在案。

　　也就是说，应当把大范围的、充满了激情的大辩论，内化为立法机构内部更为理性的辩论。只有这样，代表不同群体利益的人士才能够公开地、负责任地发表意见，他们才会克制自己的激情和利益诉求，而尽可能以理性的方式、更多地站在公共立场上发言。也只有这样的，立法者才能公平地权衡各种意见，并作出理性的选择。这也让人大真正地成为民意代表机构。

　　考虑到以前的尝试，就《反垄断法》的反垄断委员会、反行政垄断等重要问题召开立法听证会，可能是比较可取的选择。代表不同利益的群体的代表公开地表达自己的意见，这是民主立法的基本特征，也是立法公平合理的制度基础。