土地经营如何实现良性循环

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　　唯有改变地方政府生存严重依赖土地的制度基础，中央政府才能做到令行禁止。这种改变既应该有财权的下放，也应该有事权的上收。

　　国土资源部近日发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，矛头直指地方政府。通知要求严肃查处重大土地违法案件，重点查处违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地特别是基本农田等土地违法行为。

　　在经济增长与城市化推进的过程中，地方政府与中央对于土地资源的使用一直存在着巨大的分歧。中央政府严禁批评地方政府不按全国一盘棋行事已是老生常谈。这种苛责的背后，是对以土地开发为主要对象的“经营城市”模式的否定。房价飙升、野蛮拆迁、金融风险、寻租设租等都成为否定这一模式的重要证据。

　　“经营城市”不会因为种种指责而偃旗息鼓，因为地方政府有充足的理由我行我素。自1994年以来，地方政府的财权与事权一降一升，财政风险越来越大。一方面，分税制使得中央掌控了全部消费税和四分之三的增值税，地方财力陡降；商业银行的管理权上调，地方政府的融资能力下降；中央对信托公司治理整顿，地方第二财政的功能基本丧失；石油、天然气等重要资源一直控制在中央所属企业手中，垄断利润与地方政府财力增长基本无关。另一方面，转移支付制度并不完善，地方政府依然不能发行公债，地方事权并无减少。地方政府能够直接掌握的资源只剩下了土地一项。

　　地方政府不仅要提供公共产品，还负有经济增长的义务。唯有以土地为诱饵，才能吸引投资，促进消费。在各地政府竞相采取相同的竞争策略时，公共风险、侵占公民福利等不良现象也应运而生。这些损失最终都需要中央政府来承担。中央政府三令五申，要求地方政府遵纪守法，根本目的还在于减轻自己对公共风险的承担压力。在整个改革的过程中，这种猫鼠博弈就是一种常态。从这个意义上讲，地方政府的行为并非违法，而是违约，它之所以受到制止，就在于它将利益留给了自己，而将风险转移给了中央。

　　唯有改变地方政府生存严重依赖土地的制度基础，中央政府才能做到令行禁止，种种不良行为才可能消除。这种改变既应该有财权的下放，也应该有事权的上收。这包括转移支付制度的完善、金融的区域化、地方对重要资源收益权的分享等。只有事权与财权对称了，中央对地方的约束才会有效。

　　问题是，中央政府的约束就一定能够保证土地经营的良性循环吗？地方政府之所以敢于变本加厉，甚至肆无忌惮地掠夺土地，根本在于这种做法成本极低，而且几乎受不到任何处罚。地方政府的行为并不一定直接导致中央政府风险的加大，却直接引发基层民众福利的损失。因而来自上面的惩罚是相对不可信的，只有真正利益受损者能够对地方政府实施惩罚，约束才会有效。

　　在土地国有制的背景下，不管是市民还是农民都只拥有土地的使用权而没有所有权，而且这种使用权还极不稳定。政府可以非常轻松地改变合约。《物权法》对土地使用权的确认，可以增加公民谈判的权力。土地使用成本的提高，将会促使政府精打细算，作奸犯科的概率便会降低。

　　问题又来了，出于对原始资本积累合法化的担忧，《物权法》短期内难以实施，政府财政压力也已经越来越大。中央长期只杀鸡，结果是猴子们熟视无睹。中央的道道金牌，也不过是管制手段的加强而已，在土地经营日益市场化的未来，计划管理模式的终结是迟早的事。