评论：警惕自由裁量权的滥用

　　作者：十年砍柴

　　59岁的湖南老太滕自英在火车上捡空瓶被铁路公安部门拘留，这一新闻事件还没有被公众忘记。同样的事件近日又在三湘大地上发生，不过这回被拘留的捡空瓶者是一个66岁的老头李德一，地点从湘西北的石门变成湘东南的祁东(《潇湘晨报》报道)。

　　如果一个人确实违反了《治安管理处罚法》，构成行政拘留的要件，其一大把年纪可能会引起舆论同情，但并不是免除行政处罚的充分条件。笔者关注的是:李德一或滕自英捡空瓶是否真的够得上被行政拘留，警方单方面给出的拘留理由是否站得住脚，警方对事件的定性和处理是否滥用了自由裁量权？

　　铁路公安机关处罚的依据是《治安管理处罚法》第二十三条第三款:“扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的。处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。”拘留李德一的警方认为处罚是适当的:李德一无票乘车，他自己也交代多次在火车上捡过瓶子，已经扰乱了火车秩序。这一判断隐含一个因果关系——“无票乘车”和“多次在火车上捡过瓶子”，即构成“扰乱火车秩序”。

　　仔细分析起来，警方的理由很牵强。“无票乘车”产生的纠纷是在乘客和客运经营者两个平等民事主体之间发生的，完全可以通过民事法律法规进行调整，比如经营者对李德一实行惩罚性补票。作为中立的执法者，警方不应该以限制争议一方的人身自由来保护另一方的利益。而多次捡空瓶也不具备扰乱火车秩序必需的两个要件:违法主观故意和违法的后果。既不能证明李德一有扰乱火车秩序的故意，也不能证明其他旅客乘车的秩序有被严重扰乱的后果，就援引《治安管理处罚法》对其实行拘留，难道不是滥用自由裁量权吗？

　　警方自述“文明执法”，如警察自己掏钱给李德一买盒饭。这一情节如被证实是真的，那么我以为单个的警察并不愿意主动去找一个捡空瓶老人的麻烦，动辄将人拘留加大了警察的劳动强度，也增加了行政成本。那么警察为何还要这样做？办案警方的一位负责人道出了缘由:衡阳铁路公安处开展组织了整治“绿皮车”治安专项行动。滕自英被拘也是因为这一专项行动。可见，铁路警方拘留两位拾荒老人，不是某个人随意做出的自由裁量权，而是依据“专项行动”的上级指示。

　　我们没能看到铁路警方有关专项行动的文件，不知道做出这一决定的是哪一级公安机关，里面是否有明文规定:可将捡空瓶视为扰乱火车秩序。如果有这样的规定，那么无论级别多高的行政部门，恐怕也不能通过一个内部文件来任意解释法律，这是违反《立法法》的行为，是在集体滥用自由裁量权。如果没有具体的文件规定，而是通过开会动员，让警察在“专项行动”中多出成绩，那就是用激励机制来鼓励警察滥用自由裁量权。

　　无论在司法实践还是行政执法中，一些冤案的出现、公民的合法权益因此被损害，追根溯源是滥用自由裁量权被默许甚至鼓励。如刑事案件的审判中要求“从快从严”，社会治安中搞种种“专项治理”。而且，铁路公安机关又是一个相当特殊的执法部门，铁路部门是从事运输的经营者，应当是一种企业，而隶属于这种企业的公安机关又有执法的权力。那么顾客和经营者发生争议时，铁路公安如何保证公正性和独立性？

　　从短期和局部来看，自由裁量权被滥用几次，可能会产生威慑作用，降低管理成本。比如多抓几个“滕自英”、“李德一”，那些跑到火车上捡空瓶的人就会被吓怕，火车上的秩序暂时好了。可从整个社会的和谐稳定来看，自由裁量权滥用将使整个社会付出高昂的代价。被喻为“行政法上的特洛伊木马”的自由裁量权一旦失控，整个法治秩序将被破坏。试想想，捡个空瓶都会被拘留，那么一些人干脆就去做真正“扰乱公共秩序”之事，弄脏龙袍和杀死太子都是死罪，人家干脆就去做后者。(作者系知名网友)

　　来源：南方报业集团