领事保护，保护了谁？

　　随着外交部领事保护处的成立，包括广东在内的几个出入境人员多、对外交流事务多的省份、地区，有望单项增添领事保护的人力、物力——

　　领事保护，保护了谁？

　　本报记者谢苗枫

　　核心提示

　　今年4月至5月，前后不足一个月，我国就连续展开所罗门撤侨、东帝汶撤侨等两次大规模撤侨行动；近期，中国外交部在领事司专门设立领事保护处，负责涉及海外中国公民的领事保护案件的处理……一连串高曝光事件，使一向低调的幕后“领事保护”渐渐显现幕前，接受老百姓的探询。

　　由于长期的“隐姓埋名”，多数人在对“领事保护”投向好奇、景仰目光的同时，并不清楚其实质内涵，甚至有人以为“领事保护”是“保护领事”的，事不关己。实际上，在“外交为民”的中国外交新特征中，“领事保护”越来越重要，与每一位中国公民息息相关。

　　省外办副主任傅朗在接受采访时说，只有越来越多的人了解“领事保护”的实质，才能使中国人相信并体会到:在人生地不熟的国家，只要有中国使馆，就犹如亲人在身旁。

　　海外中国公民

　　过去是“海外孤儿”，现在像“掌上明珠”

　　就在让全世界球迷热血沸腾的世界杯足球赛即将鸣锣开赛的时候，外交部领事司及中国驻德国使领馆在5月30日，即领事保护处挂牌的第二天，通过外交部网站特意公布了当地报警电话与中国使领馆电话，方便中国球迷在遇到意外或紧急情况时能够迅速得到帮助。

　　“就像父母对远行的儿女殷殷叮咛，使去德国看世界杯的中国球迷心里踏实、温暖。”省外办副主任傅朗笑着说，“事实上，这正是‘领事保护’的一个范畴和细节体现。”

　　据介绍，领事保护并非“望文生义”般地理解为“保护领事(或官员)”，而是指一国的领事机构、领事官员或领事代表，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国同意的范围内，保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。狭义一点看，就是派遣国或其国民的权利和利益在领区内受到不法侵害或损害时，领馆或领事官员同领区内有关当局交涉，以制止该不法行为，恢复派遣国或其国民应有的权利和利益，要求对已受到的损害予以赔偿。

　　“虽然，我们国家在19世纪70年代就开始在外国设立外交、领事机构，但由于当时的清政府对列强侵犯中国主权的强权领事保护无力反抗，使很多侨胞权益受损。”中山大学历史系教授邱捷感慨，直到改革开放以及随着近几年中国总体外交从“外交为国”至“外交为民”逐渐转化后，每个国家应有的“领事保护”才逐渐跳跃进我国大众视野中。“有时到国外去交流，往往很受对方尊重。其实我们心里清楚，腰杆直了，实际上是有国家在‘撑腰’。如果说，过去在海外的中国人觉得自己是‘海外孤儿’，那现在出国的人可是‘掌上明珠’了。”邱捷笑着说。

　　截至2004年底，中国在海外设立的中资企业有8000多家，海外中资机构有1900多个，在外从事援建、投资、承包工程、劳务合作、医疗援助等事务的人员达60多万，分布在200多个国家和地区，2005年全国出境人数达到3100多万。“给这些数以千万计并日益增多的公民‘撑腰’、‘护驾’的最直接‘后台’就是领事保护工作的开展。”傅朗介绍，中国领事保护的对象是在境外的中国公民和机构及其利益。在国外属于保护范畴内两岸四地的中国公民(包括个人与法人)可分为三类:一是定居在国外的中国公民，即持有所在国永久居留权(绿卡)没有入所在国国籍的，通称“华侨”；二是近几年来出国留学、工作、经商、劳务、创建公司或办事处的中国公民；三是临时出国旅游、探亲、经贸洽谈、交流合作的中国公民。“我们的公民在国外遇到麻烦时，可随时与大使馆或最方便的地方外事办联系。”傅朗说。

　　领事保护工作

　　去年处理各种领事案件近3万起

　　“虽然在驻东帝汶中国大使馆避难的日子只有面食，但知道国家一定会来救自己，想到很快就可以回家，心里感觉有底，不怕了。”曾被深圳一家公司派到东帝汶工作的刘先生回忆起5月底在东帝汶的日子，仍感慨“幸好国家及时专门设立了领事保护处”。

　　表面上看，于5月29日成立的外交部领事保护处与东帝汶撤侨行动似乎有因果关系，“但实际上，最多只能算是巧合，严格地说，东帝汶撤侨事件是保护处成立后的‘第一单’。”傅朗认为，作为中国政府设立的首个专司领事保护事宜的机构，外交部领事保护处的成立有着它的必然性，同时标志着中国领事保护工作愈趋“专业化”。

　　“像所罗门撤侨、东帝汶撤侨等事件，虽然影响比较大，但并非我们领事保护工作的常态。”傅朗解释，领事保护工作除了涉及面广、影响范围大、政治敏感性强的大案要案，也有涉及我国公民个人利益的一般性事务。比如，中国公民在国外人身安全、居留权、财产权益、劳动就业、社会福利、遗产继承、行动自由、通信自由、人道主义待遇、同中国驻外使馆保持正常联系等正当权益受到限制或侵犯，且无法维护自己的权益时，就可向主管当局提出交涉，实施领事保护。“我国政府一直都在开展领事保护工作，但以往由于出境人员不多，全球政治经济气候相对比较稳定，因此领事保护的案件并不特别突出，于是，像‘养在深闺无人识’似的。”他说，随着中国经济的发展和全球形势的变化，走出国门的中国人越来越多，突发事件越来越多，单是去年，中国驻外使领馆处理的各种领事案件就有近3万起。因此，之前比较薄弱、不够规范的领事保护工作，已难以适应形势，成立专门的“领事保护处”是非常必要和迫切的。

　　据了解，目前我国在外国设立的领事机构有65个，并随着领事保护工作的专业化运作，从国家外交部，到地方外事办都逐渐建立和完善领事保护的工作机制，包括有应急机制、协调机制、预防措施机制、领事新闻发布机制以及公众交流机制等，确保在最短的时间内以最有效的方式来保护我国公民和法人的正当权益不受损失，或将损失减少到最低程度。

　　同时，随着外交部领事保护处的成立，包括广东在内的几个出入境人员多、对外交流事务多的省份、地区，也有望单项增添领事保护的人力、物力。

　　如何理解领事保护

　　从不知能否求助，

　　到误解“万能保护”

　　2004年，我公民黎美莹在美国不幸遭枪杀，其在深圳工作的大哥黎忠诚急需前往美国料理后事。尽管美国相关警察局以及我驻纽约总领事馆都专函知照，黎在申办签证时还是被拒。他抱着“试一下”的心情求助省外办，省外办立即致函美国驻穗总领事馆有关负责人，并先后两次与其有关官员进行交涉和沟通，还约见黎本人指导其申办签证的有关事宜。经过反复努力，黎如期拿到出国签证。“当时，我真不知道可以找谁帮忙，也没有想到政府能为普通百姓这样尽心！”黎忠诚回忆，从那时起，他才知道有“省外办”，知道这属于“领事保护”，每个有需要的普通老百姓都可通过这个途径寻求援助。

　　的确，每个在海外或需要“走出去”的中国公民或法人在遇到正当权益受侵犯的时候应该首先想到通过互联网、电话、传真等，与大使馆联系，或与本人、亲友所在的地方外事办联系。

　　“但也要注意领事保护并不能解决所有问题。”傅朗说，随着“领事保护”这四个字在社会曝光渐多，对其内容一无所知的人有误以为它是用来“保护领事官员”的；而一知半解的人，往往以为它是“万能保护”，特别是在国外一发生什么事情就“躲避”到使、领馆，实际上可能无助解决问题，还会使问题复杂化，甚至引起外交争端。

　　据介绍，使、领馆的领事保护是有限度的，受到诸多条件和因素的限制:首先，使、领馆在接受国没有行政权力，更无司法权力，不能使用强制手段；其次，领事保护涉及国际法、接受国和派遣国法律，使、领馆对中国公民提供领事保护时，不能超越其执行领事职务的权限。“而我们发现大多数公民在海外遇到的很多麻烦，大多是可以避免的。”傅朗举例，比如携带含有麻醉成分的咳嗽药过境、因天气或工作环境不适而违反合约坚决要求回国、或者在有宗教禁忌的国家犯了当地忌讳等，多是不了解外国国情而造成的。“在这些情况下，领事保护也是无法帮忙解决问题的。”他说。

　　对此，暨南大学华侨华人研究所教授黄昆章认为，由于领事保护具有事后展开的特点，在事先预警上可能存在薄弱环节，因此，未来领事保护工作的开展，可从预防角度加强对华人华侨，以及出国人员的安全教育。

　　不谋而合地，省外办也将在近期内加大领事保护“预防措施机制”的宣传，一方面避免公民对领事保护的误解，另一方面给“走出去”的国民打上“预防针”。比如，在省外办的网站上提醒国民出国前怎样申办护照、签证，购买机(车、船)票，办理各类必要的保险，了解目的地国风土人情、气候情况、治安状况、法律法规及我驻该国使、领馆地址和联系电话等。

　　“我们相信，随着中国领事保护工作的专门化、专业化以及中国人对世界了解的加深，长远而言，中国公民在外国遇到的麻烦会慢慢变少。”傅朗期望。

　　温馨链接

　　中国公民寻求领事保护和服务的常见问题

　　1、在境外中国护照遗失、被偷或被抢后怎么办？

　　请您即向所在国当地警察部门报失，必要时还应向所在国申请出境签证。提请您注意:买卖、转让、伪造、故意损毁中国护照是违法行为，将可能承担有关法律责任。

　　2、当持有效签证在目的地国入境、出境或过境受阻时，如何寻求帮助？

　　您首先应向该国主管部门如实说明有关入出境或过境的事由，同时了解受阻原因。如果您的请求仍然得不到有关部门的许可，也可要求与中国驻该国使、领馆联系，寻求帮助。领事官员将向有关当局了解情况，或进行必要的交涉，但不能保证您一定会被放行。如交涉未果，您应接受当地主管部门的决定；如确系受对方不公正对待，要注意收集和保存证据，以便您日后投诉之用或通过法律程序处理。

　　3、如在境外发生交通、工伤等事故，如何处理？

　　如您在境外遇到交通或工伤事故，应立即向当地警方报案或通知雇主，并要求通知您的亲友或中国驻该国使、领馆。您可要求领事馆官员敦促所在国当局惩办肇事者，或协助您通过法律途径或向保险公司(如您已投保)争取赔偿。

　　4、如家人在境外失踪或遭绑架，如何求助？

　　应尽速通知中国驻当地使、领馆有关情况，包括失踪或被绑架者姓名、性别、年龄、职业、相貌特征和在国外住址等。根据您的要求，领事官员将请求驻在国有关当局寻找失踪者或解救被绑架者。

　　5、在居住国被羁押或监禁期间受到歧视和不公正待遇，或处罚、量刑过重，当事人享有哪些权利？

　　您有权要求会见中国使、领馆领事官员，向其反映情况，并提出进行交涉的请求。

　　6、如财产遭盗窃、抢劫或他人强占，如何寻求帮助？

　　您应立即向当地警方报案，要求警方缉拿罪犯。如有必要也可将有关情况通知中国驻该国使、领馆请求协助。

　　(摘自《中国境外领事保护和服务指南(2003年版)》)

　　图:

　　在撤侨行动中，所罗门华侨的小宝宝一路熟睡回家。曾强王辉摄