制度跟进规范彩票行业发展

　　近些年来，我国公益彩票事业发展面临机遇的同时，也存在不少亟待完善的地方，比如私彩泛滥的问题，比如公益彩票的公信力问题，比如对彩票公益金的使用监管等问题

　　王薛红

　　新中国成立后，我国政府曾在相当长时期内禁止发行彩票。随着改革开放的逐步深

　　彩票业的拉动作用，尤其是其作为我国21世纪的一个朝阳产业必将为经济的发展起到较大的推动作用。但是，不可否认，近些年来，我国公益彩票事业发展面临机遇的同时，也存在不少亟待完善的地方，比如私彩泛滥的问题，比如公益彩票的公信力问题，比如对彩票公益金的使用监管等问题。

　　首先是彩票业的立法需要完善。彩票是一种特殊商品，为有效抑制彩票的负面影响，保证彩票业的健康发展，政府应通过制定专门的彩票法律法规来确定彩票的合法地位，严格管理彩票。目前全世界有120多国家和地区发行彩票，所有发行彩票的国家都制定了专门的彩票法律。我国从1987年开始发行彩票至今，仍没有制定一部专门的彩票法规，一直依靠政府的行政规章来管理彩票。随着我国市场经济体制的逐步扩大和深化，对政府依法行政的要求越来越高，行政规章的法律效力严重不足，政府对彩票的管理长期处于无法可依的不利境地，致使政府在彩票管理过程中经常处于非常被动的地位。比如，在我国东南沿海的一些地方长期存在的非法发行彩票问题，由于没有相关的彩票法律，政府难以进行有效的打击，非法发行彩票的波及范围和规模越来越大。彩票发行过程中发生的无法可依现象颇多，典型的案例是2001年湖北省发生的“4·20”体彩案。

　　其次，现有彩票业的体制方面也存在需要完善的地方。就发行体制而言，我国彩票的发行是由两家政府机构主管，即发行福利彩票的民政部门和发行体育彩票的体育部门，彩票的销售工作直接受各级民政和体育部门的指导。这种政府部门销售彩票的发行体制造成了福利、体育同质彩票游戏的恶性市场竞争等问题，严重影响了我国彩票市场的健康发展；就监管体制而言，虽然国务院规定财政部是彩票的监管部门，但由于监管能力问题，使得民政部和国家体育总局在实际上拥有了彩票监管的部分权力，尤其是当彩票发行机构出现了违反彩票政策的行为时往往难以得到及时有效的制止。因此，在我国现行的彩票发行体制和法制环境下，财政部门要想充分发挥其监管职能，必须要提高其监管能力，尤其是其专业政策制订能力的提高；现有彩票公益金也存在使用透明度、效率不高等问题。自1987至今，除部分彩票公益金的使用外，具体资金的使用情况仍未向社会全面公开，因此公益金的管理与发行部门实际上没有分开，公益金的使用主要是民政和体育部门内部使用。尽管近年来民政部和体育总局扩大了公益金的使用范围，但部门色彩仍然非常浓厚；同时，彩票公益金补充社保基金也值得商榷。

　　我国彩票发行的19年中，彩民由最初的狂热购买阶段到成长为一个成熟的彩票消费者是需要一个过程的。正如最初彩民们购买彩票需要排长队一样，现在这种场景已不复存在了。然而，政府发行彩票19年来，却忽略了一个最需要关注的问题，即如何在合法化彩票的同时负起应有的责任。因为彩票作为一种博彩游戏，有其特殊性，即对社会会产生一定的负面影响。也就是说，政府发行彩票时，一定要考虑其特殊性，慎重“如何取”的问题，如果不考虑如何减少社会负面影响问题，则彩票发行的公益性会受到质疑，政府的“公信力”也将不复存在。更重要的是，对于问题赌博者，不管其是因为参与合法博彩还是非法赌博造成的，政府都有责任对其进行救助和治疗。我国彩票发行近20年了，至今尚未有具体的救助措施，更没有明确的管理规定加以规范，对此，笔者建议，可以参考香港、澳门或其他国家的方式，在我国的彩票法中明确规定从每年的公益金收益中直接划拨0.5%或0.25%给一个中立机构，比如大学的专门教学科研机构，对问题赌博问题进行研究和救助治疗，以减轻社会的负面影响，做到真正发挥彩票的公益性质，培养健康彩民，促进社会的和谐。

　　作者系我国第一位毕业于美国内华达大学(雷诺)商学院博彩管理专业、并回国专门从事博彩问题研究的专家，现供职于财政部财政科学研究所，兼任北京大学中国公益彩票事业研究所研究员