住房保障转向“以租为主”

　　住房保障转向“以租为主”

　　专家预计深圳今后每年将可提供40万平方米公共租赁房

　　晚上9点钟的梅山苑灯火通明，这里的灯光似乎格外温暖。作为深圳市最大的廉租房安置区，这里是上万名低收入者的港湾。即将开工建设的梅山苑二期为市民提供1600余套小

　　类似的廉租房项目今后将越来越多。深圳市已经旗帜鲜明地提出要转变观念，把“居者有其屋”转变为“居者居其屋”，政府建房的重点由原来的经济适用房转向建廉租房，以解决占城市人口相当规模的中低收入者的安居之困。

　　“微利房是腐败的温床，建廉租房才是正道！”有关学者一针见血地指出。但仅是思路上的“拨乱反正”并不能解决所有的问题，比如建廉租房的地从哪里来？如何确保分配公平？如何建立廉租房退出机制和监督机制？或许一河之隔的香港能提供一个直接的范本。

　　从“以售为主”到“以租为主”

　　今后市、区两级财政每年将把全市土地出让净收益的10％用于公共租赁住房(含廉租住房)建设，有关专家估计，深圳今后每年可提供40万平方米公共租赁住房。

　　“国十五条”如同一剂扎入房地产市场的针剂，如今，初时的激烈反应已经过去，而药效才刚开始在表皮层下暗暗发力。

　　上个月深圳市国土局出台了深圳市落实“国十五条”的细则，即“深十条”。其中提出了一个重要的概念，即今后将促进深圳的住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化，充分发挥政策性住房在平抑房价、稳定市场中的积极作用。

　　另外，深圳还提出，今后市、区两级财政每年将把全市土地出让净收益的10％用于公共租赁住房(含廉租住房)建设。有关专家估计，深圳平均每年的土地出让收益在百亿元左右，拿出10亿元用于公共租赁住房建设，按每平方米建房成本2500元计算，每年可提供40万平方米公共租赁住房。

　　实际上，今年深圳市两会期间，眼看着难以高攀的房价，多名人大代表和政协委员就已经明确提出深圳应该仿效香港，大力兴建廉租房，解决中低收入者的安居之困。

　　那么，政府为何把住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化？

　　深圳社科院城市运营中心主任高海燕认为这主要是从两方面考虑。第一，政府要掌握调控资源。以往深圳住房保障以可买卖的经济适用房为主，房子一旦卖出去，资源就不在政府手上了。廉租房只租不卖，政府可以随时掌握情况以实现动态调剂，早期租住廉租房的人随着其经济能力的增长可以退出，空出来的房子可以用于解决新出现的困难户。第二，经济适用房的价格不可能完全脱离深圳市的房价基数，这就决定了仍有相当一部分困难户买不起经济适用房，对于他们而言廉租房才是能解决住房困难的途径。这样也可以扩大住房保障的覆盖面。

　　“从出售改为出租实际上也是出于对近年来GDP增长过快的思考。”深圳市国土局副局长李加林为这一思路的转变提供了更深层次的解读。房地产对于GDP的拉动力是显而易见的，这种增长速度太快了。政府加大住房保障力度，给房地产降温，将把整个经济的发展拉回合理的轨道、减少泡沫。

　　住房保障转向以租为主还有一个背景，那就是经济适用房制度执行偏差导致其社会保障功能的“失灵”。特区建立以来，深圳市共兴建经济适用房5万余套，其中4万套实际上分配给了公务员。这样的问题在全国各大城市普遍存在。

　　“我们从经济适用房中取得的更多是教训。制度执行上的偏差导致了不公平。只要有一个人通过走后门取得了经济适用房，就会有1000人甚至1万人心里存有这样的期待，他们就不会买商品房。实际上这对市场也造成了困扰。”高海燕说。

　　兴建住房将分三个层次

　　今后兴建住房将分为经济适用房、经济适用出租房和廉租房3个层次。

　　据深圳市国土局有关负责人透露，今后深圳市政府兴建住房将分为3个层次：经济适用房、经济适用出租房和廉租房。

　　经济适用房是面对中低收入家庭的可买断产权的住房。目前深圳市的经济适用房大多数在70－90平方米之间，符合国家有关文件的要求，但是很多低收入者仍反映经济适用房面积过大，难以承受。因此今后深圳将着力发展面积在60－70平方米的经济适用房。而且“深十条”中明确规定，经济适用房自购房合同签订之日起5年内不得转让。

　　经济适用出租房是经济适用房和廉租房之间的过渡，其承租对象是没有资格和能力购买经济适用房、又不符合租赁廉租房条件的户籍和暂住人员中的低收入家庭。经济适用出租房将建立相应的收入核查和退出机制，不符合规定收入条件者必须退出所租住房，保证其社会保障功能的实现。

　　廉租房则类似香港的“公屋”，是按照“货币配租为主，实物配租为辅”的方式提供给本市户籍享受低保待遇且住房困难的“双困”家庭和其它需保障的特殊家庭。

　　“我们已经向市政府提出建议，今后每年给特困户家庭提供500套廉租房，因为部分特困户家庭买不起经济适用房；每年建1500套经济适用房，提供给低收入家庭、留学生和高级人才；每年再建5000间／套经济适用出租房。”深圳市国土局有关负责人透露：“这3类住房加起来也才39万平方米建筑面积，按这样的规模，5年内政府建房仅占商品房施工面积的1.1％，占商品房销售面积的4％，还不到5％。而按照国家的大原则应当让20％的人进入住房保障体系。”

　　一个至关重要的问题是，土地稀缺的深圳从何处挤出兴建廉租房、经济适用出租房和经济适用房所需要的大量土地？市国土局提出，以上两种公共租赁住房原则上是由政府特别是区政府投资并组织兴建。在政府组织建设规模不足的前提下，也可以在确定租金、地价标准基础上由有实力和规范的房地产开发企业建设。同时，在城中村改造中，可将新建住房的10％作为经济适用出租房。

　　高海燕指出，如果仅仅依靠政府拨地不足以解决低收入者的需求。深圳提出廉租房“以货币配租为主”很切合实际。在过去相当长的一段时间内，城中村实际上扮演了城市廉租房的角色，很多低收入者居住在城中村内。政府在确定对象后，可补贴其每月租金，这样同时也能确保制度的平稳过渡。如果政府短时间内兴建大量廉租房，那么原来居住在城中村的那部分人将有可能大量流向廉租房，造成资源浪费。

　　香港经验

　　香港公屋计划的准入和退出机制值得深圳借鉴。

　　与深圳一河之隔的香港，是全球住房保障制度最健全、实施最成功的地区之一。截至2004年3月底，香港约201.9万人(占香港人口的30％)居住在香港房屋委员会提供的公屋里，租住公屋单位的数目为64.8万个，占全港房屋单位总数约三成。而深圳历年组织建设的经济适用房占同期市场商品房的比例仅为3.14％。

　　香港城市大学经济及金融系研究员王坤指出，香港公屋制度的成功之处，在于专业化的运营和管理、政府土地政策的支持、有效的资金安排、明确的政策定位和不断完善的准入与退出机制。香港公屋计划由香港房屋委员会这一专门机构负责，房委会成员来自社会各层次和各个专业领域。房委会财政上自负盈亏，避免了庞大公屋计划造成巨额财政赤字。而通过不断改进、完善公屋住户准入退出机制，有限的公屋单位得到了公平合理的分配。

　　高海燕主任认为，香港公屋计划为深圳的廉租房建设提供了最为直接的范本。其中最值得借鉴的是准入和退出机制。“最大的挑战是廉租房的对象如何确定，如果把握不好很容易造成新的分配不公平。”而为了准确地甄别对象，公民信息的完整性和对称性应该得到加强。目前在内地由于各部门之间信息相互屏蔽，审批者难以获得申请者税收、社保、个人资产的全面资料，资料的真实性也应得到加强。

　　廉租房退出制度也应及时建立。在深圳市最大的廉租房安置区梅山苑目前已经出现了一些转租的情况。据附近地产中介介绍，梅山苑有的租住者其实另外有住房，这里的廉租房则用来出租。据说放出来的空房还非常抢手，有的房子甚至转了二三手。

　　在香港，在公屋居住满10年的租户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入和净资产值超过所定上限或不申报收入和净资产的租户，须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。房屋署还成立特遣队，专责调查滥用公屋单位的富户。与此同时，为确保廉租房分配的公平性、资金使用的合理性，一个由各专业领域、社会各阶层组成的社会中立监督机构也是必要的。

　　记者手记

　　廉租房别重蹈经济房覆辙

　　二战后，为了解决战后灾民的安居问题，香港政府就开始兴建公屋。半个世纪过去了，香港房屋委员会提供的公屋成了三成香港人的栖身之所，这无疑是香港政府的一个伟大贡献。

　　在内地，自从住房制度改革以来，只有极少的住宅姓“公”，而这些住宅大多数也提供给了公务员。这样的问题不仅出现在深圳，全国皆然，由此造成的不公平显而易见。深圳95％的人居住在自己购买的房子里，他们每个月辛勤的劳动，自己赚钱供房子。在面对高不可攀的房价时，善良的老百姓抱怨的只是地产商，对于那些能享受住房福利的人，他们只有羡慕而已。

　　庆幸的是天平正在逐渐调正。政府提供住房保障的思路也趋向务实。廉租房和经济适用房本无高下之分，实际上，在出发点上这两种制度是一样美好的，它们都是为了解决低收入者的住房困难。

　　但制度的缺位、政策定位的模糊和执行的不严谨以及某种程度上的故意为之令经济适用房变了味。

　　同样的问题也有可能出现在廉租房上，而且目前已经出现了一些端倪。在深圳最大的廉租房安置区梅山苑外，几乎所有的地产中介都公开抛出梅山苑的租盘，这些情况有没有引起有关部门的重视？有没有部门对这些进行清查？可想而知，如果在“以租为主”的阶段，执行仍然马马虎虎，廉租房比经济适用房也不会好到哪去。

　　反观香港，世界上推行公屋制度的不只香港一地，但是从效果上看香港却是最好的地区之一。而究其原因，归根结底是因为围绕公屋，香港确立了一系列科学的制度，并且得到严格执行。比如香港房委会独立于政府、独立核算，确保了公平和效率。又比如香港严格执行公屋退出制度，对瞒报者实施重罚等等。

　　在动工兴建新的廉租房项目之前，深圳不妨更深刻地反思现在的廉租房规定，制定出一套更科学、严谨的制度，以确保廉租房能真正达到其应有的效果。

　　本版撰文本报记者

　　本版摄影丁玎覃彦

　　图：

　　梅山苑是深圳最大的廉租房安置区，即将开工的二期将为市民提供1600余套小户型廉租房。

　　一些市民以转租廉租房牟利。如何健全退出和监督机制是深圳必须解决的现实难题。