全民低保：时机已经成熟？

　　话题缘起关于建立健全社会保障制度的讨论已延续多年。近日，著名经济学家吴敬琏一句“中国已有条件实行全民最低生活保障”的惊人之语使“全民低保”成为热门话题。目前，我国已经建立起了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障体系，“低保”基本覆盖了城市人群，实现“全民低保”主要解决农村人口的最低生活保障问题。不可否认，“全民低保”对于国家财政是一个不小的压力，然而有关数据显示，解决农村低保问题，国家财力完全可以做到。尽可能地保障贫困人口的生活，是政府责任之所在，

　　全民低保意指当一个家庭的人均收入水平低于低保标准时，政府按照这个家庭与低保标准的差距提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准的一种制度安排，简称为“补差”

　　全民低保是社会保障的第一支柱

　　谌新民

　　全民享有最低生活保障是现代社会发展的必然要求。对于最终建立全民低保的重要性在学界和政府部门早有共识，而对于建立的时机至今仍然存在重大分歧。争论的焦点就是当前国家财力能不能保证的问题。要厘清这一问题至少要回答:全民低保的迫切性何在？其实施的时机选择和实质内涵是什么？实施全民低保的难点在哪里？全民低保的重点何在、其社会效应又是什么？

　　全民低保凸显保证社会公平的迫切性

　　通过发展市场经济可以确保规则和程序的公平从而有效地提高资源配置效率。但因为先天条件差异会造成公民收入差距，解决这种结果不平等的难题，关键是要建立社会保障系统，而全民低保是社会保障的第一支柱。社会中部分人的贫困是经济发展过程中的一种社会后果，如果对此不能有效地应对，将会极大地威胁到社会的和谐稳定和进一步发展。正因为如此，世界各国政府都将保障贫困者的基本生活需要视为自己的职责。全民低保大致相当于城市低保加农村低保，我国目前已经建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和困难居民家庭的基本生活，但包括农村居民在内的全民低保体系尚未建立，占我国人口大多数的农村人口仍然未纳入社保范围。

　　最基本和最迫切的是解决赤贫者的最低生活保障问题

　　所谓全民低保是根据社会一定时期维持公民最起码的生活需要设立的一个最低生活保障标准，当一个家庭的人均收入水平低于低保标准时，政府就按照这个家庭与低保标准的差距提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准的一种制度安排，简而言之也可称为“补差”。全民低保最基本和最迫切的是要解决赤贫者的最低生活保障问题。实行全民低保，有利于在短时间内缓解社会矛盾和严峻的就业压力，有利于减少为生计铤而走险者和乞丐、“盲流”，同时通过简化社会救济体系，降低现有用于司法、强制等方面的社会管理成本支出。它作为消费性的转移支付资金也有利于扩大内需，还将对改变“养儿防老”的传统观念产生积极影响。

　　难点在于资金制约，但应该不成问题

　　中央和地方财力能否承担全民低保支出是其推出时机选择的关键。选择构建全民低保体制最佳时机的动因有二:一是社会发展已经到了必须解决社会保障问题的时候了，这是一个倒逼的结果；二是经济发展已经到了某种程度，有充分的实力来解决这个问题，这是一种主动构建的模式。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，就目前国家财力来说，通过中央转移支付再加上地方财力，解决包括贫困省区在内的全民低保问题不大。到2005年，城镇居民中已经有997万户、2233万人得到了最低生活保障，城市低保的全国平均补差水平是72元/月，各级财政共支出低保资金191亿元，其中中央财政的专项转移支付为110多亿元。同时，农村低保发展势头也较好，2005年全国共有14个省的1534个县(市、区)建立了农村低保制度，有村民385万户、777万人得到了最低生活保障。根据试点省区经验，如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元，但这笔钱并非都要“新增”，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，实际上部分低保的钱中央已经掏出来了。真正新增投入也就在30亿—50亿元之间，按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番，也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33％。所以说，解决农村低保的资金应该不是问题。

　　全民低保的重点在农村贫弱群体

　　目前全民低保的重点在农村的贫弱群体，农村低保对扣除农民的家庭收入后进行补差，每月能够拿到30元—40元对他们来说尽管不是很可观的收入，但有利于让农村的贫困人口尽早享受到最起码的“国民待遇”。目前农村低保制度的发展态势，大致相当于城市低保制度1997年下半年的情形，正处于一个关键时刻，亦即促一下就能全面覆盖，但若没有外力推动则可能停滞不前。如果各级政府能像推动城市低保一样去推动这项制度，估计农村低保制度有望在2年—3年内做到全覆盖。应该说低保制度在社会心理方面所起的作用要远远超过物质方面，通过低保除了每月能稳定地领取保证日常生活的一笔钱，更使贫弱群体增强归属感，有利于社会稳定目标的实现。从长远来看，为全国包括农民在内的贫困人口提供全民低保，应寻求社会和谐稳定和经济平稳发展等方面效应最大化。

　　作者系华南师范大学人力资源研究所所长、博士生导师

　　全民低保绝不是平均主义的幻觉，更不是民粹主义，而是真正的底线公平。也是以人为本思想的重要体现，更是建设小康社会与和谐社会的重要基础

　　全民低保关键不在财力

　　申曙光

　　全民低保的概念一经吴敬琏老先生抛出，即被炒得沸沸扬扬，褒贬之声皆有。有人称吴老为民代言，是有良心的经济学家，其观点十分“前卫”；也有人认为，全民低保充其量只是哗众取宠的概念炒作，是为农民画的一张饼；甚至有人提出，作为改革激进派的吴老，实际在为土地私有化，把农民彻底抛向市场埋伏笔。

　　全民低保的制度框架已基本搭就，但离全面实施和真正落实尚有较大距离

　　事实上，从理论上来讲，全民低保并不是什么新概念。早在1999年，我国已经建立了针对城市居民的低保制度，截至2005年底，共有2232.8万城镇居民、997万户家庭得到了最低生活保障，已经基本实现了“应保尽保”。而在农村，早在建国之初就建立了覆盖全国的“五保户”制度(它实际上就是符合当时实际情况的一种低保制度)，目前的农村低保工作也在广泛开展，各地的具体做法虽然不尽相同，但多数地区都在进行努力并已取得一定成效。截至2006年初，全国已有1534个县(市、区)建立了农村低保制度。广东省早在1997年就建立并实施了农村最低生活保障制度，从而在全国率先将这一制度从城镇拓展到农村，如今，广东省已基本上实现了城乡范围内的“应保尽保”。可以说，全民低保的理念已经得到官方的认可，全民低保的制度框架也已经基本搭就，只是，由于还存在没有实施这一制度的众多空白点(特别是许多农村地区)，由于在那些已经实施的城乡其应该覆盖的人群没有真正全面覆盖，由于还有不少已经实施的地区其低保标准过低，因此，这一制度离在全国城乡范围内全面实施和真正落实尚有较大的距离。

　　财力可行，操作困难

　　实际上，目前的情况单从覆盖范围来说，实现全民低保只需要“拾遗补缺”，为部分还没有建立这一制度的农村地区及城市中部分被漏掉的居民提供低保。粗略估计，上述两类低保人口的数量不会超过3000万。按人均每月50元计(因为这些人中的多数是农村人口，其低保标准低于城市)，需要“新增投入资金”不会超过180亿，这一数字相当于2005年财政收入31628亿的0.6％还不到。近几年来，国家和地方财政收入每年都有10％以上的增长率，拿出这种增长的很小一部分即可解决这一问题。这样看来，资金应该并不是大问题，全民低保的目标应该是可以实现的。

　　然而，低保制度的实施牵涉面广，操作复杂，运行成本较高。从我国已经实施这一制度的城乡的现实情况来看，一个大的困难是如何实现对资金使用的有效监督。由于各种原因，低保资金的社会化发放率较低，而低保管理人员素质良莠不齐，一些人通过虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取低保；而由于整体上的行政管理效率低下，从低保的审核到发放管理漏洞较多，无法实现“应保尽保”。此外，低保对象身份认定也是一大难题。还有一个重要问题是，低保水平低，缺乏配套措施，并不能完全达到扶贫救弱的目的。看不起病、上不起学、就不了业、住不上房仍然是绝大多数低保家庭所面临的主要困难。因病积贫，因病返贫，缺乏谋生能力，使得许多人长期“吃低保”，难以摆脱生活困境。这需要我们从整体制度上解决贫困问题，以免使低保制度失效。

　　实现真正的底线公平，全民低保势在必行

　　实现全民低保的操作性难题并不是问题的关键，财力也不是，真正的关键是我们的认识，是对全民低保制度重大意义的认识。对实现全民低保的意义的认识决定着将这一工作摆在什么位置以及这一工作实施的力度、速度和效果。

　　低保，是市场经济社会必要的风险防范机制，是经济发展到一定阶段的必然产物。市场经济奉行的竞争法则容易造成“富有余而损不足”的社会现象，使得富者愈富，贫者愈贫，弱势民众被抛弃在社会边缘，如果没有低保等社会保障制度，部分人的生存都不能保障，社会的文明又何以体现？针对弱势群体，几乎所有的发达国家和较发达国家都建立了统一的社会救助制度，其中，最低生活保障制度作为社会救助制度的组成部分，起着保障温饱、保证生存权的作用，是每一个人生活最后的依赖，体现着社会的底线公平。国家有义务保证公民的基本生活，每个公民都有权利去获得最低生活保障。全民低保绝不是平均主义的幻觉，更不是民粹主义，而是真正的底线公平。在社会主义中国，政府建立和全面实施全民低保更是责无旁贷，只有这样，才能让所有中国人活得更有底气，更有尊严，也更有盼头。这也是以人为本思想的重要体现，更是建立小康社会与和谐社会的重要基础。

　　全民低保应该成为分享社会发展成果的重要措施，成为社会主义新分配机制的重要组成部分。长期以来，国家通过剪刀差积累了工业发展资本，改革开放以来，广大的农民和农民工以其廉价的劳动为GDP的增长默默无闻地作出了重大贡献，而过多地从农村和农民索取支持城镇工业发展，造成了严重的社会分化，形成了中国独特的二元经济。我国目前已经建立和较好地实施了“三条保障线制度”，这保证了城市困难居民家庭的基本生活。但占我国人口大多数的农村人口仍然未被全面地纳入低保范围。笔者认为，吴敬琏先生所说的“全民低保”应该主要是针对这一事实而言的。这样看来，吴老先生的言论既不“惊人”，也不“前卫”，尽快建立和真正实施覆盖全民的低保制度，这是负责任的呼喊，是有良知的吁请，更是合理的建议。

　　作者系中山大学社会保障研究中心主任、教授、博导

　　低保:农村社会保障的当务之急

　　朱静玉王玉蓉

　　农村社会保障制度关系到“三农”问题的解决，关系到我国的社会稳定和经济持续发展，建立起适合我国国情的农村社会保障制度，是全面建设小康社会与和谐社会的需要，和谐社会应该具有适合中国国情的农村社会保障制度。

　　农村社会保障制度的建设是一项系统工程，需要全社会各方面齐心协力，共同推进。目前在保持农村现有社会保障制度建设成果的前提下，笔者认为需要从以下几个方面着手:

　　加强和完善农村社会保障立法

　　长期以来，我国农村社会保障形成了以个人、家庭、集体保障为主，其他保障为辅的社会保障格局，这种保障格局主要是依靠高度集中统一的行政管理系统，依据国家所制定的相关政策进行组织和实施的，缺乏法律的规范。国外现代社会保障制度建设的经验告诉我们，只有完善的社会保障立法才能建立和完善社会保障制度。目前我国农村社会保障立法严重滞后，已经影响了我国农村社会保障制度的建立。如在推进农村养老保险建设方面，只有宪法的原则规定和八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的指导方针以及民政部1992年下达的《县级农村社会养老保险基本方案》，缺乏有针对性的、约束力强的具体法规。鉴于城乡二元经济结构仍将在今后很长一段时间内继续存在，还不具备建立城乡一体化的社会保障制度的现实条件，因此目前应对农村社会保障进行单独立法。

　　当务之急是建立农村最低生活保障制度

　　就我国现阶段的经济发展水平而言，由于公共资源投入能力的限制，一整套相对完善的农村社会保障制度不可能在短时间内建立起来，只能根据农民对保障的需求和经济发展水平来作“优先选择”。就我国现实情况而言，对农民强制的和过多的收取保费或国家过多地给予财政补贴等都是不符合国情的。一方面，对农民过多地收取保费，势必增加农民的负担，打击农民的投保积极性；另一方面，国家给予过多的财政补贴，会使国家财政负担过重，不利于经济的进一步发展。因此，笔者认为，当务之急是建立作为社会保障最后一道“安全网”的农村最低生活保障制度。对目前暂时没有条件建立农村最低生活保障制度的地区，则仍实行农村特困户救助制度，随着经济条件的改善，应尽快建立农村最低生活保障制度。

　　农村社会保障制度要多层次、多标准

　　在我国农村不同地区之间经济发展水平极不平衡，这种不平衡将会在相当长的时间内继续存在，短时间内在全国范围内建立统一的农村社会保障制度显然是缺乏现实基础的。现阶段，鉴于农民收入普遍不高，缺乏普遍建立农村社会保障制度的经济基础，可以采取因地制宜的策略，进行有针对性的制度设计，逐步建立起符合农村区域经济发展水平的、多层次的、多标准的社会保障制度。对经济相对富裕的地区，可以积极仿效城镇社会保障体系的方法与经验，全面开展养老、医疗、工伤、生育及失业保险；对相对贫困地区，重点推行最低生活保障制度与新型合作医疗制度；对贫困地区，重点推行优抚优救与最低生活保障制度。

　　政府应在农村社会保障制度的建设中承担更多责任

　　从国际实践经验来看，发达国家的农村社会保障制度无一例外地得到了政府在财政、税收等多方面的支持。我国目前虽然财力有限，但仍然应在农村社会保障制度建设中承担更多的责任。

　　政府在农村社会保障制度建设中的责任主要有:

　　一是多方面筹集资金推进农村社会保障的建设。现代保障制度应以社会筹资为主，政府筹资起着启动和诱导的作用，特别是我国农村财力有限的国情，更需要政府筹集必须的资金，促进农村社会保障制度的建立和完善。可以考虑开征社会保障税来筹集资金。二是加强农村社会保障制度建设的组织领导力度。

　　朱静玉:华南农业大学经济管理学院讲师

　　王玉蓉:华南农业大学经济管理学院教授

　　链接

　　吴敬琏:

　　我国有条件全民低保

　　据5月28日的《北京晨报》消息，日前在北京举行的“经济学50人论坛”上，著名经济学家吴敬琏认为中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟。他说:“实现全民低保，是国家财力完全可以做到的，对老职工的社会保障补偿问题，国家财力也是可以支持的。”他强调:“我国市场经济框架已经基本建立起来，在这个基础上，‘结果不平等’的问题需要认真对待。”他认为，在经济发展中，因为先天条件造成的公民收入差距，值得政府相关部门高度关注。“我们的社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为‘十一五’期间的约束性指标。”

　　资料

　　国外最低生活保障制度概览

　　最低生活保障制度是社会救助制度的重要组成部分，其首要目标是克服贫困，保障全体公民的最基本生存权利，是一种最低层次的社会保障制度，有时被直接称为社会救助。

　　福利国家型社会救助

　　英国在1601年的《济贫法》中，就将社会救助作为一项公民权利保留至今，现在称其为“贫困收入支持”(incomesupport)，其包含的项目很多，如低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及免费疾病救助等，有些项目带有很强的福利性，只要具有国民权，达到一定的年龄，就同等享受这些待遇。这是典型的福利国家型社会救助。其资金基本上都由政府通过税收来承担，不采取个人集资形式，具有类似制度的还有挪威、荷兰、新西兰等国。

　　自保公助型社会救助

　　德国是典型的自保公助型国家，社会救助只是作为社会保险的补充，主要针对被排除在劳动市场之外的人、失业者及一些老人，方式是为受益者提供食品费、生活费、燃料费，提供住房补贴，代为缴纳医疗、养老保险费等。德国的社会救助资金只有1/3来自于政府和慈善机构补贴，其余2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，是一种社会自治形式。

　　美国的社会救助项目多，覆盖面广

　　美国规定凡家庭支出中有1/3用于购买食物的，便被视为贫穷家庭，给予社会救助。其社会救助主要有失业救济和免费医疗援助，以及家庭津贴等制度，辅助措施包括收入补充保障、抚养儿童补助、房租补贴以及儿童营养补助、安居计划、教育救助、就业培训援助等项目，主要是为了帮助贫困家庭获得教育培训和就业的机会，增加其自救发展能力。美国的社会救助项目资金由联邦政府与州政府共同提供，但州政府有较大的自主权决定补助金额多少。

　　欠发达国家开始注重建立最低生活保障制度

　　近十几年来，一些欠发达国家也开始注重最低生活保障制度的建立，一些国家还取得了较好的成效。例如，印度作为一个经济比较落后的国家，仍然较好地实施了对农村的福利政策。在印度，丧失劳动能力的老年农民可以获得政府发放的津贴，以满足其最基本的生活需要；无房的贫困农民可以获得政府的建房补助，以得到基本的居住条件；对贫困子女的教育由中央和邦政府给予补贴，印度的小学教育实行免费政策，在条件好的邦，中学教育也实行免费，学生可以免费得到书本，有些邦的学生还可以得到免费午餐；对贫困人口购买粮食实行低价政策，以保障其基本的生存需求。

　　孙健

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　　截至今年初，全国已有1534个县(市、区)建立了农村低保制度。广东省早在1997年率先建立并实施了农村最低生活保障制度。

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