局长为何成了“赖账户”?郑州调查案件“执行难”

　　新闻背景：截至4月底，河南省郑州市两级法院在“集中清理执行积案”活动中共执结积案4596件，执结标的13.38亿元，执结率达15.71%。尽管人民法院采取了一系列措施，但在执行中还是遇到了一些法院自身无力解决的困难，需要有关部门共同协调解决。其中，涉及局委、乡镇政府、村委和大型国有企业、政策性关闭“五小”企业、刑事附带民事、交通肇事赔偿等五类执行积案最为突出，严重阻碍了“集中清理执行积案”活动的顺利开展。据统计，郑州市两级法院现存的这五类案件共有4757件，涉案标的额达24亿元。

　　“这些案件的执行为何遭遇阻力，最终能否得到顺利解决？”这个问题不仅始终压在申请人的心头，也压在法院执行人员的心头。

　　4月7日，河南省新郑市某局局长朱某几乎在一夜之间成为众多媒体关注的焦点。朱某对成为“赖账户”似乎有一肚子的苦水。“前几年，在上下一片经济热的浪潮下，政府的各职能部门纷纷招商引资，主动将某些企业挂靠在自己名下。实际上，局里并未得利。然而，当这些挂靠企业倒闭后，债主却找到了局里，要求承担连带还款责任。在办公经费尚且紧张的情况下，哪来资金还债？”

　　据统计，在郑州市两级法院，像朱某这样涉及到政府局委、乡镇(街道办事处)、村委为被执行人的案件共有907件，执行标的额达2.8亿余元。其中，被执行人为局委的有210件，占这三类案件总数的23.2%，执行标的额8651万元，占三类案件总标的额的31%；被执行人为乡镇政府(街道办事处)的有216件，占这三类案件总数的23.7%，执行标的额6979万元，占总标的额的24%；被执行人为村委的有481件，占这三类案件总数的53.1%，执行标的额1.2亿余元，占总标的额的45%。

　　“赖账”的背后

　　郑州市中级人民法院执行局局长杨清泉分析说：“造成局委、乡镇(街道办事处)、村委作为被执行人而债务累累的原因多种多样。归纳起来，主要有三大类：自身原因形成的；作为开办或主管单位形成的；作为担保单位形成的。这些案件大都是陈年老账，属于经济发展过程中的历史遗留问题，近年来新产生的案件几乎没有。”

　　杨清泉说，在局委、乡镇(街道办事处)、村委作为被执行人的907起案件中，由于其自身原因而造成的债务案件有541件，占案件总数的59.6%；作为开办(主管)单位形成的债务案件300件，占案件总数的33.1%；因担保而承担责任形成的债务案件66件，占案件总数的7.3%。

　　杨清泉所说的“陈年老账”是有一定背景的。

　　前些年，政府局委、乡镇政府、街道办事处在经济改革的浪潮中，纷纷经商办企业。有的因招商引资而为企业提高担保；有的将私人企业挂靠在名下，以完成上级分配的经商指标；有的为了创收，利用职权将本不属于自己开办的企业挂在自己名下，收取管理费。

　　执行村委会同样困难重重。有的村委会换届后，擅自撕毁上届村委会与农民签订的土地承包合同或企业承包合同，形成诉讼后，村委会往往被判违约，承担赔偿责任；有的村委会在乡村改造中，违法拆迁村民房屋，导致承担侵权赔偿责任；有的村委会为村办企业贷款进行担保，当其债权人求助以司法手段收回贷款时，那些已破产倒闭或资不抵债、公款被挥霍一空的当事人自然就没有偿还能力了，村委会只得承担担保责任。

　　执行的艰难

　　“涉及局委、乡镇政府(街道办事处)、村委的执行案件，并不是我们不去执行，而是难度太大。我们一直在苦苦地寻找执行的突破口。”杨清泉也有自己的苦衷。

　　其实，对于党政机关兴办公司的问题，国家有关部门早就开始着手进行清理，最高法院也分别在不同时期规定了不同的处理办法。对人民法院可以执行的财产范围，国务院有关文件规定，只能执行预算外资金；最高法院在《关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案中若干问题的规定》中指出，法院不能对开办单位的国库款、军费、财政经费账户、办公用房、车辆等其它办公必需品，采取查封、扣押、冻结、拍卖等保全和执行措施；人民法院在执行涉及开办单位承担民事责任的生效判决时，只能用开办单位财政资金以外的自有资金清偿债务；如果开办单位没有财政资金以外的自有资金的，应当依法裁定执结执行。

　　法院在强制执行行政机关时，有什么样的苦衷呢？这名执行法官说：“法院在对同级或上级党政机关，甚至像街道办事处这样的政府派出机构采取强制执行措施时，一方面要考虑法律的严肃性和法院的权威性，另一方面，也要考虑政府机关的职责，保证其正常运转，甚至还要承受来自有关机关领导的指责或干预。我们在执行某市财政局时，该市领导就以法院经费为借口进行要挟和干预，你说执行难不难？”

　　在谈及执行乡镇政府的执行案件时，杨清泉说：“乡镇政府的经费由上级政府按照规定的人数、钱数发放，法院既不能执行工作人员的工资，又不能执行其办公场地，他们也没有其他财产可供执行，我们能怎么办？例如某镇政府欠债4个多亿，在短期内偿还根本不可能，而法院的执行案件因此也就无法执结。”

　　建议和对策

　　“这些执行案件陷入僵局时，我们承认，有法院自身执行不力或执行不规范的原因。但单单依靠法院一家之力，是无法解决根本问题的。案件的执行难，往往涉及诸如法治意识淡薄、法治环境欠缺、市场经济不规范、社会缺乏诚信、国有企业效益低下、改组改制问题、农村基层组织建设问题、社会稳定问题等等。”几乎每位执行法官都说出了这样的话。他们还提出了许多破解“执行难”的建议。

　　建议一：强化被执行人的法律意识。

　　通过普法活动，加强对被执行人的法制教育，使其明确生效的法律文书必须得到执行，增强其主动履行义务的自觉性。

　　建议二：加大法院的执行力度。

　　法院要敢于碰硬，善于摆脱地方保护和部门保护的干预，用足用全法律规定的强制措施。

　　建议三：积极探索执行方法。

　　执行人员要增强责任感，认真全面地调查了解和掌握执行线索，除单位、村集体所有的资金和可执行物资外，对承包费、管理费、租金及其它应收款等预期债权和到期债权，应依法予以执行。

　　建议四：加大企业的清理和破产力度。

　　建议由当地党委、政府牵头，涉案局委、乡镇、村委以及金融、审计等部门参加，法院参与，共同组成清算组织，加大对涉案企业的剥离、清理、清算力度，抓紧时间处置资产，以偿还债务。

　　建议五：达成债权转让协议。

　　申请执行人为金融机构的案件，建议由政府出面与相关银行的资产清理公司协调，达成债权转让协议，由政府收购债权。

　　建议六：建议政府设立专门的涉案保障基金。

　　政府财政预算时，将对外债务按照财政收入的一定比例，当作支付基金纳入预算，用于清偿债务。

　　建议七：健全和完善执行法律，统一执行结案标准。

　　对属于历史遗留问题造成的案件，立法上应予以明确规定结案的标准。建议修订拒不执行裁判罪的相关规定，加大对拒不执行以及暴力抗法行为的打击力度。

　　建议八：积极争取党委、人大和上级政府的支持。

　　法院在执行时，遇到重大、疑难、复杂案件和抗拒、阻挠、干预执行案件时，要及时报告党委、人大、政府进行协调，努力把执行工作的法律效果与社会效果统一起来。

　　(据《人民日报》；安士勇蔡理亮)