评论：《义务教育法》更新了执法生态没有更新

　　新《义务教育法》在立法层面取得了进步，但实际效果依然不容乐观，因为执法生态并未更新

　　新修订的《义务教育法》颁布了，定于今年9月1日起正式施行。众多媒体对该法之“新”作了大量诠释性报道，其中主流的观点是：该法得到施行后，义务教育多年积累的种种问题将会有一个明显的改观。简言之，施行该法将为百姓也为整个国家带来利

　　义务教育作为基础教育，关乎整个国家和民族的未来，涉及千千万万家庭的切身利益，老百姓对其自然会非常关注。网络是民意表达的一个重要窗口，从目前网上普遍的民意取向看，百姓对该法实施的前景并不乐观，至少对该法实施后的预期效果普遍持谨慎态度。

　　评估一部法律的修订，新旧对比是不可或缺的环节。较仔细地对比该法新旧两个版本，并征询对义务教育有多年比较研究的部分学者的看法，我们得出如下基本判断：

　　从内容看，该法之“新”的确名符其实。大致说，自1986年起该法施行的20年间，国内义务教育所积累和所暴露的突出矛盾，在更新后的该法中，都新增了相关的针对性法条，有学者特别指出，该法目前的调节内容和范围，比许多法制成熟国家的同类法律更多、更宽。这是立法层面的进步，当予以肯定。

　　该法特意增加了行政问责专项法条，假如政府不能履行对义务教育承担的法定义务，可对政府进行“问责”，依法追究政府的违法责任。甚至，不光对地方政府可施行“问责”，对国务院本身都可“问责”。国内现有法律数百部，能对政府尤其是国务院进行“问责”的还是空白，修订后的该法在“问责”环节上是个突破，至少具有象征意义。

　　然而，以上两个基本判断只定位于内容的价值(在很大程度上还只是“纸面上的价值”)判断而不是该法实施价值的预判。对这个预判我们不敢高估，甚至持保守立场。因为显见的事实是，法虽更新了，但执法生态并未更新。

　　我们从义务教育面临的几个令百姓非常不满的关键性问题着手做一些分析：

　　第一，财政拨款。从中央到地方，财政必须足额拨款虽纳入了专项法条，可一个老大难问题在于，缺乏各级人大和公众舆论对政府拨款实施事前、事中和事后的刚性监督制度和监督渠道，即便法条写得多么激动人心，也依然呈事实上的软约束。

　　相比较，对中央财政承担义务教育的监督还好办些，到了地方就开“无轨电车”了。对地方，除监督本级财政拨款，在很多地区还得监督中央转移支付拨款。看一看国家审计署这几年的审计报告，每每让人触目惊心。再看一看现实的“行政生态”，百姓如何搞得清地方政府在义务教育上投入的实际资金总量，更别说资金的使用状况。

　　第二，“问责”。首先涉及三个环节，归谁“问责”，“问责”程序，“问责”处罚。修订后的该法，前两个环节是“法条虚置”，后一个环节是“泛泛而谈”：“问责”的最高处罚叫处分，处分谁———指一级政府还是具体分管的官员———该法并无明确限定。这还只是从该法本身作“技术”分析。更麻烦的是，“问责”的前提是有效监督。在监督多半流于形式直至停留于口惠的实情下，“问责”何以成立？

　　第三，取消重点与非重点。能否接受义务教育涉及公平，能否接受到相对公平的义务教育则涉及教育的起点公平。教育资源长期倾斜配置于重点，是因为重点学校的存在有现实的刚性需要。取消重点学校难———首先难在各地方客观存在的、拥有特权的权贵子弟。问题正集中于此，有重点学校作为“标杆”树着，资源配置的初始公平如何成立，乱和滥收费何以能禁止。还有相对于财政投入，更属软约束的师资配置，此事既涉及教育质量，又涉及教育的起点公平。

　　法制与法治，前者是工具，后者是执政形态，而执法生态犹如联系二者的“桥梁”。很显然，在法律更新之后，指望在义务教育领域依法行政，独缺执法生态这座“桥”。对“监督、问责、重点、执法生态”等讨论必然转为另一个更大的话题———政治体制改革。