评论：行政执法 运动式何时变全天候

　　新闻快读

　　面对处罚严厉的打击黑车的“狂飙行动”，北京市一位“的哥”毫不在乎，他打算等到和出租车公司的合同期满，就自己买辆车开黑车挣钱，因为“经验”告诉他，打击黑车

　　北京市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动”对黑车的整治并不理想。

　　有关专家把“狂飙行动”称为“运动式行政执法的典型范例”。实际上，类似的执法方式，很多行政管理部门一直以来已经使用得很顺手。这种执法方式被广泛应用于对文化、食品、旅游、环保、医药等各行各业的管理中。

　　运动式行政执法作用并非全是积极的：淮河治污10年未见成效，问题食品屡禁不止……这种“头痛医头脚痛医脚”的执法方式，可以在短时间内奏效，但却难以持久。同时也有损法治的精神，使得法律变成可硬可软的橡皮泥。

　　根源

　　行政执法权横向分散

　　制度性执法因素缺失

　　对策

　　转变思路创长效机制

　　建权威联合执法队伍

　　形成多元化执法体制

　　本报通讯员 王腾生

　　“再等两个月和出租车公司合同到期后，我就自己买辆车，开黑车挣钱。”

　　“现在打击黑车这么严厉，你还敢啊？”

　　“嗨，也就这段时间，过两天风头过了就没事了。城管哪有那么多时间和黑车较劲啊！”

　　7月5日晚8点左右，笔者乘坐出租车飞奔在北京市的四环路上。“的哥”一边侃着大山，一边指着路边小区门口零零散散停放着的小轿车说：“那些都是黑车。”暮色中，黑车车主们有的开着音响坐在车里等活儿，有的干脆站在车门前直接揽客。

　　打而不绝、屡禁不止，黑车问题似乎成了城市管理者的心头之痛。根据北京市运输管理部门统计，北京市黑车数量已达6万至7万辆，而正规出租车的数量则在6.6万辆左右。

　　在这样的严峻形势下，为了整治黑车，两个月前，北京市有关部门掀起了为期30天的“狂飙行动”。按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。

　　“1个月下来，黑车并没有减少，而是向执法力量相对薄弱的地区转移了。”一位经常乘坐黑车到郊区上班的王女士称，现在城里的黑车已不像以前那样频繁见到，但在城郊的医院、小区门口、车站周围，黑车还是很活跃。

　　北京市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动”虽然使各类非法营运行为较整治工作前明显减少，但城郊结合处的黑车整治情况仍不理想，城区的反弹现象也很严重。

　　北京市的“狂飙行动”，被有关专家称之为“运动式行政执法的典型范例”。

　　运动式行政执法被广泛使用

　　事实上，类似“狂飙行动”的运动式行政执法方式，很多部门已经用得很顺手。

　　深圳市有关部门近日对全市314家持证网吧进行拉网式检查，重点解决黑网吧和网吧接纳未成年人问题。在检查中，全市共发现有违法接纳未成年人的网吧12家，登记身份证的网吧39家。

　　一些学生家长表示，这样的运动式检查，可以在短期内警示那些违规接纳未成年人上网的网吧。但风声过后，网吧还会这样做。

　　同样的执法方式还存在于对旅游行业的管理上。每当临近旅游旺季，各地旅游部门总要临时组织短期的市场整治。而整顿过后各种非法经营现象每每死灰复燃。

　　活跃在城市大街小巷的校车，也从未达到过“天下大治”。大肆超载，却无任何防护措施的有之；“勇猛”抢道，不顾车上孩子的安危，在路上上演“生死时速”的有之；私人承包校巴，一旦出事，肇事者脚底抹油者也有之……有关部门隔三岔五对“野鸡”校车进行专项打击。然而，“风头一过”，各种问题校车又卷土重来。

　　江苏省消防总队后勤部一名工作人员透露，目前在消防执法方面，也是依靠运动式的方法，集一时的物力、财力、人力倾力而为之，这种来得快，去得也快，来时层层动员，去时了无声息的做法，被实践证明是不能解决根本问题的。

　　和普通民众生活息息相关的食品问题也是如此。广州市工商局一位执法人员说，自从两年前苏丹红事件唤起人们对食品安全的关注后，假酒、劣制奶粉、毒蘑菇等陆续被媒体曝光。然而，在全国各地集中整治之后，苏丹红、劣制奶粉等又“再现江湖”。

　　北京市京银律师事务所律师邓云林说，一波又一波的运动式行政执法，不能说没有效果。只是这样的监管思路和办法，始终在违法———查处———再违法———再查处的循环中打转转。而每经历一轮循环，执法的综合成本更高，违法者的胆儿越大、花样越多。

　　法律变得可宽可严可硬可软

　　“运动式行政执法基本具备两个特征。首先是有关部门短期内最大限度地动员自身资源，对某些管理顽症进行集中清理整顿。其次是执法以疾风暴雨的方式开展。”北京大学一位不愿透露姓名的教授分析说，“这种‘头痛医头脚痛医脚’的执法方式，可以在短时间内奏效，但这种‘猛药’的药效一过，老问题无一例外地卷土重来。”

　　早在1994年，有关部门就正式宣布治理淮河污染，但据相关调查，10多年来治污的成效低微，有的地方污染依然严重，甚至比以前更甚。

　　淮河水利委员会水文局总工程师谭炳卿，对运动式“治整”的效果表示了怀疑。谭炳卿举了在治污过程中“零点行动”的例子，“当时，工厂全部停工，不准排污，用自来水冲洗河道———为了在零点之前达标，地方上什么办法都用上了”，可是由于没有从根本上堵住污染源，没有实行治污责任的经济补偿制度，没有建立起排污责任追究机制，甚至也没有建立起日常的起码的水质检查、污染检查以及污染即时查究制度，光靠运动式的治理，靠行政命令式的单方推动，要根治淮河污染之痼疾，显然勉为其难。

　　“运动式打击伪劣奶粉”也让不少消费者对这种执法方式颇有微词。

　　“伪劣产品没有曝光之前，天下太平，不存在任何伪劣产品。一旦某地某商家的产品被曝光出现质量问题，则似乎此类产品就不没有合格的，于是‘全部下架’、‘停止销售’、‘全面停产’等就成为曝光后的必然治理措施和整顿手段。”在工商系统工作多年的贾君对此深有体会。

　　中国社会科学院法学研究所研究员周汉华则认为，这种执法方式实际上会产生负面效果。

　　“从违法者的角度看，运动式行政执法使他们产生某种既定预期，即躲过执法风头以后可以变本加厉从事违法活动，并因此产生执法机关与违法者之间的拉据战。”周汉华说，“从执法者的角度看，运动式行政执法使许多执法人员产生条件反射，上面重视的时候抓执法，上面放松则放松执法。这使得执法工作人员对法律权威缺少认同，执法标准随意性大。”

　　“运动式行政执法把执法异化为临时政策，用以代替长久生效的法律原则，使得法律变为可松、可紧、可宽、可严、可硬、可软的橡皮泥。”山东大学法学院教授谢晖分析说。

　　“由于运动式行政执法具有临时性和反复性的特点，其打击违法的长期效益并不明显。”北京大学政府管理学院教授李成言认为，这种特点不符合法治精神。

　　专家还从执法成本角度进行了分析：由于事先缺乏全面性、科学性研究，盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的极大浪费，执行成本高昂。运动式行政执法期间，一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这可能会产生其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价；同时执法机关还要承受着巨大的上级压力和社会压力，存在着宁枉勿纵的思想，这就可能造成错案，损害相对人的合法利益。

　　源于行政执法资源缺乏

　　“首先，有震惊社会的重大恶性事件发生；其次，领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台‘从重、从快、从严’打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治行动；再次，行政执法部门雷厉风行地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈声势浩大的检查、处罚行动；最后，总结表彰，公布一系列的数字，宣布专项整治取得了丰硕的成果。”浙江大学法学院朱晓燕对运动式行政执法的模式作了这样的概括。

　　运动式行政执法方式产生的根源在哪儿呢？有关部门为什么会青睐这种执法方式？

　　“一些行政违法行为的存在为运动式行政执法提供了合理存在的缘由。”朱晓燕分析说，政府承担着监管市场经济的职能，必然要顺应社会要求，对行政违法行为加以严厉打击，而在解决问题的初期，运动式的方式往往比制度化的方式更为便利，可以尽快恢复市场经济秩序，增加人们的社会安全感，满足社会的需求。

　　“就行政执法体制而言，我国行政执法权横向分散，执法机构林立，职权交错，多头执法，出现管理真空现象。而相对于千头万绪的市场监管工作而言，执法资源又显得缺乏，在这种情况下，各执法部门通力合作，集中人力、物力、财力的运动式行政执法方式往往容易得到认同。”一位行政法专家说。

　　就地方保护主义而言，有些地方打着保护经济环境的幌子，执法不公、执法不严、充当违法者的保护伞的现象比较突出，而运动式执法确实对打击行政违法者、消除地方保护主义有一定裨益。这位专家认为。

　　“制度性行政执法方式的缺乏为运动式行政执法的存在创造了条件。”朱晓燕补充道，社会更需要的是一种常态下的管理程序和监督制度，需要一套严格、科学的管理和监督机制的有效运作，当这些制度性执法因素缺失时，执法机关必然会诉诸于收效快的运动式行政执法。

　　全天候执法应成为常态

　　“尽管目前杜绝运动式行政执法是不现实的，但政府确应尽快建立一套严格、科学的社会管理和监督机制，使严格执法成为一种常态。”北京京银律师事务所律师邓云林说。

　　“就拿对网吧的集中整治来说，网吧的营业每天都在进行，所以，对于它们的管理和执法也应该是每天都开展的。应该是‘天天查市场’，不应该是‘集中执法’。这其中反映出管理部门的执法理念有偏差。”邓云林说，应以经常性的工作方式去管理网吧，只有常态下的严格管理，对网吧业主才有震慑作用。另外，各地应当专门建立管理网吧的机构，调整管理制度，加大执法力度。没有一个专门的、长期存在的综合执法部门对网吧进行管理，就会使黑网吧和违规经营的网吧有生存空间。

　　在笔者对法律职业人群的随机调查中，一半受访者同时认为，随着我国法制的逐步健全，这种执法方式应该改变。

　　“既然我们已经把法治作为治国的方略，就应该避免运动式行政执法。在法度之内的稳健而行之有效的治理活动，是实现社会治安的关键所在。”北京大学政府管理学院教授李成言说，“行政执法部门应转换执法观念，执法的职责应贯穿于日常工作。要真正做到依法行政，必须将执法活动纳入正常制度之中，置于公众监督之内，建立一种长效机制予以保障。”

　　那么，减少运动式行政执法需要什么样的良方？“全天候”执法何时才能成为常态？

　　在采访中，多数人认为，只有加大体制改革的进程，构筑高度法制化的市场经济体系，实行“全天候”日常治理，才是逐步减少运动式行政执法的“良方”。

　　浙江大学法学院王怀章提出了几点构想：

　　在意识层面上，转变执法思路：从大范围统一行动向小范围专项监管转变；从以临时性、运动性打击为主向以经常性打击为主转变；从依赖人海战术的粗放经营向依靠科技手段、建立长效机制和强化基础工作转变；从注重数量指标向注重质量指标转变。

　　在制度层面上，明确各执法部门的管辖范围和权限职能。鉴于过去在打击行政违法行为活动中产生的“多头、多部门管理”、“谁都管、谁都不管”等种种弊端，组成一支隶属于当地政府主管行政长官领导的永久性的办事机构的联合执法队伍，加强行政执法检查，包括经常性检查、定期检查以及抽查等形式。

　　在操作层面上，建立信息搜寻和披露机制，依靠行业协会、中介组织等为政府分忧，形成多元执法体制。