财经观察：重构公益事业的改革思路

　　■冯科

　　齐齐哈尔制药二厂假药事件造成至少9人死亡的严重医疗事故，在全社会造成了严重的消极影响。《财经》杂志记者在其生产现场看到这样的一个口号：“没有做不到的，只有想不到的。”这个口号浓缩了近20年来我国医疗体制改革的导向———以“效率优先”为主攻方向的体制改革目标。

　　据了解，齐齐哈尔制药二厂在其事发2年前就承包给一个私人老板，已经实现了民营化经营。齐齐哈尔假药事件的发生，让我们对在监管体制不健全或运行不甚良好的情况下，对把具有公用、公益性质的企业完全市场化、民营化的改革进行深刻的反思。

　　从实践中看，公用、公益企业的市场化改革，改变了这些企业的追求目标，由非盈利机构变成自主经营，自负盈亏的盈利机构，这虽然在很大程度上改善了公用、公益企业的微观效率，但同时却大大降低了其肩负的社会公平性和服务社会大众的社会效益，有悖公用、公益类企业的本质。因此我们有必要重构公用、公益事业改革的思路。

　　以对具有公益性质医疗体制改革为例，在公共医疗卫生安全监督机制不完善或没有良好运行的情况下，应当保持国家对医药生产企业绝对或相对控股的地位，这虽然可能对医药行业的发展和创新造成一定的限制，但在国有控股的企业性质及国有企业严格的管理体制的限制下，企业经营者没有为追求企业利润最大化而不惜侵害患者或消费者生命安全的激励动机，从而能更好地保障医疗卫生服务安全。

　　但是，完全不改革也是行不通的，如果公用、公益事业长期形成的垄断地位不被打破的话，又会造成企业经营效率和服务质量长期低下的局面。

　　对这类企业的改革，我们建议采取特许经营的模式。用20-30年的时间，用政府控股下委托专业的公司经营管理的模式，以此来提高公益事业的管理效益。产权归政府所有，而经营权则委托给专业的管理机构进行管理，政府对其服务价格实行管制，受委托的机构以一定比率提取管理费率的方式来获取相应的收益。这种特殊化经营，市场化管理的模式可以有效突破私有化的局限。国际上发达国家和大部分发展中国家都没把公用、公益事业完全市场化。以德国为例，德国医疗机构90％由政府投资经营，10％由政府投资委托经营，美国医疗50％为非盈利的，只有50％是私营的。从结果上看，以德国为代表的欧洲模式的医疗资源投入效率和保障覆盖率均比美国模式高。

　　我国的公用、公益事业模式应为国家相对或绝对控股的前提下、以政府限价管制模式采用资产委托经营的形式来提高效率。另一方面，可充分利用资本市场，在保持控股并设定反收购条款的前提下创造条件让此类企业上市，为提高服务效率还可以同时实施内部员工持股，另外还可以通过聘用独立董事等方式加强公司内部治理，克服公用、公益事业由于政府绝对控股而形成经营效率低下的缺陷。（作者为北京大学房地产金融研究中心主任）

　　（侯颖／编制）