最高院眼中的“治本之策”浮出

　　北京二中院某法官经手的执行案件中，20％能完全执行到位，20％能追回一部分，60％根本无法执行。解决执行难———

　　最高院眼中的“治本之策”浮出

　　□本报记者赵蕾

　　一系列信息显示，司法系统打“白条”这一顽疾最近得到了前所未有的重视。

　　6月21日，中纪委、最高人民法院、监察部下发了一个通知，要求解决人民法院“执行难”的问题，通知主要针对官员群体滥用权力行为，个别官员的行为被认为严重妨害了司法权威。

　　借助党政监督机构的力量，保障司法权威，引人注目，《法制日报》在报道通知的内容时用了“声色俱厉”一词，并透露“以后必有大动作。”

　　通知规定，党员和国家行政机关工作人员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件等行为将受到严厉制裁。

　　三机关这份通知主要由最高人民法院起草，除了新华社播发的部分内容之外，“还有相当部分内容没有公布。”最高法院执行办的一位法官透露。

　　“执行难”，一“难”20年。近日，“执行难”再次成为热点话题，事实上，这也是司法系统为解决这一难题而展开的新一轮努力。

　　最高院眼里的治本之策

　　在中纪委、监察部、最高法院针对行政干预司法执行联合发文一周后，全国法院执行案件信息管理系统五省市试点法院培训班开班。

　　这意味着，筹备了一年多的全国法院执行威慑机制浮出水面，这一机制在最高院高层官员看来，是解决“执行难”的治本之策。

　　“只要被执行人进入这个系统，在没有履行法律义务前，他向银行融资将遇到极大困难，注册新公司、购地置产、承揽工程、经营贸易、出境等将受到严格限制，甚至影响到被执行人及其公司高管人员正常的个人消费。”参与研发该系统的厦门中院执行局副局长江伟说。

　　江伟告诉记者，这一系统通过互联网将被执行人的信息与银行、工商登记、房地产管理、外资管理、内贸管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门建立联动机制，形成威慑。

　　“这是解决执行难问题的一项治本之策。”最高人民法院副院长黄松有在开班仪式上这样评价。

　　执行案件信息管理系统发端于厦门市湖里法院。厦门市中级人民法院的郑金雄法官告诉本报记者，湖里的执行信息系统最初是为提高办案效率研发出来的。

　　湖里法院近三年每年受理的执行案件平均2500件左右，执行法官只有8人。为了让当事人与法官及时沟通，法院将执行信息录入电脑，当事人可以通过互联网了解案件的执行情况。

　　据郑金雄介绍，2004年最高法院执行办在厦门开全国法院执行会议时，到湖里法院开了现场会，执行办主任俞灵雨认为这个系统是解决执行难的好路子。年末，最高法院正式成立全国执行信息管理系统项目研发组。

　　除了最高院执行办的法官参与之外，江伟也被抽调到北京参与研发。

　　“最高院的想法是，把全国3000家法院每年250万个执行案件汇总到一个平台，通过互联网向全社会免费公开。”江伟说。

　　日前浮出水面的执行案件信息管理系统就是近期最高法院的大手笔。这一系统将全国法院每年受理的所有执行案件的基本信息，如立案时间、执行法院、执行人员、执行结果等等输入电脑，社会公众都可以来查询系统信息，使整个执行过程置于公众的监督之下。

　　“通过我们一段时间的实践，证明还是有效果的，被执行人成了过街老鼠了，不会像以前那么肆无忌惮。”厦门中院的法官郑金雄说，“全国信息系统的建设，工程很浩大，还需要一定的时间，不过前景比较乐观。”

　　谁让法院执行难？

　　6月21日的通知罗列了行政干预司法执行的若干具体表现，并对三机关在执行工作中的工作作了规定。

　　通知还规定，各级人民法院在本地区执行工作中发现党员和国家行政机关工作人员，负有法定协助人民法院依法执行案件职责，煽动群众暴力抗拒法院执行的，将追究法律责任；拒不履行协助执行义务的，应及时向同级党委报告，认为必要时可向上一级人民法院报告，对于违反党纪政纪的，将案件线索移送有管辖权的纪检监察机关。

　　北京市二中院执行办的一位法官告诉记者，上述现象在执行工作中相当普遍。由于二中院受理的案件标的额较大，其中相当部分是大案要案，涉及的利害关系人背景复杂，因此“打招呼是经常的事”。

　　最高法院院长肖扬曾在不同场合表示过，由于目前司法执行体制中，执行机关的人、财、物严重依赖于地方，难以抵御执行中的地方保护和部门保护。

　　“去一些大城市执行，当地有关部门都挺配合的；到了一些小城市，我们就不敢惊动当地机关，怕走漏了风声。”

　　北京市二中院的这位执行法官一年到头几乎都在外面跑，他对记者说。他经手的执行案件，只有20％能完全实现申请人利益，20％通过各方努力能追回一部分，而剩下的60％因各种障碍根本无法执行。

　　“去某个部门，人家说领导不在，处理不了，你也没有办法。”这位法官说。

　　除了行政干预之外，人大代表、政协委员以监督之名递条子打招呼的事也时有发生。黄松有在2005年民事诉讼法年会上透露，最高法院还计划与中央组织部、监察部、统战部等部门联合发文，把公民、法人、党员干部、人大代表、政协委员等是否守法，与组织部门对他是否守法的考核、与社会对他的信用评价挂钩。

　　寻求党组织的支持

　　“这类事件(地方保护和部门保护)，单靠最高人民法院也很难处理得下去。为此，我们打算主动向中纪委报告，并由中纪委进行通报，以对一些地方和部门起到强有力的震慑作用。”最高法院副院长黄松有在2005年全国民事诉讼法专业委员会年会上说。

　　法院系统期望得到有关方面的支持极为迫切。

　　黄松有坦言，这些措施虽然不是法律手段，但在我国目前的体制下，会对解决执行难问题有一定的促进作用。

　　党政干部监督机关针对行政干预司法执行联合发文并非第一次。1999年，在著名的《中共中央关于转发＜中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告＞的通知》(简称11号文件)下发之后，中纪委、监察部也曾联合发文《关于严肃查处解决执行难工作中违法违纪问题的通知》。

　　11号文件是建国以来唯一一个针对具体司法问题下发的中共中央文件。四川大学法学院教授左卫民告诉本报记者，这表明执行难已经进入高层的视角，另一方面也说明执行工作受不当干预的情况确实严重。

　　左卫民长期关注中国的司法改革实践，“这里面的问题不是单纯司法系统内部的改革就能解决得了”。

　　在那次两个机关联合发文之后，这七年中究竟查处了多少起执行工作中违纪违法，记者无法得到确切的数字。一位基层纪检干部告诉记者，打招呼、递条子的行为很难取证。

　　“在目前的政治生态下，诉诸更高的权威来解决问题还是有一定效果的。”中国人民大学法学院教授张志铭对记者说。

　　但是，在张志铭看来，要解决“执行难”，根本的办法还是诉诸制度理性，真正建立起司法权威。

　　司法机构的困境

　　在中国现有的法律体系中，拒不执行法院判决、裁定将招致严重的后果。刑法第三百一十三条规定，有执行能力拒不执行的，情节严重将构成犯罪，将处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。

　　因为此条必须“情节严重”才获罪，1998年最高法院通过司法解释对何谓“情节严重”作了六方面的界定。

　　“在实践中，往往必须有暴力、强制违抗才能构成此罪，这条适用几率很低。”北京大学刑法学教授陈兴良说。

　　有专家称，如果将隐匿、转移个人财产逃避执行也列入其中，“拒不执行法院判决、裁定罪”可能成为中国刑法适用频率最高的罪名之一。

　　中国的法院手中并不握有解决“执行难”的利器。为了清理积案，逮住“老赖”，各级法院纷纷向社会发出悬赏通告。

　　6月23日，北京市二中院对外发布第三批悬赏执行公告，查找10名被执行人的财产线索，其中一起悬赏案的最高赏金达到3000多万元，创下赏金纪录新高。

　　有学者透露，1999年最高法院党组向中央递交的报告中，涉及执行体制改革中执行机构的设计和管理模式。为了彻底切断与地方人财物的牵连，有学者建议，比照公安交通管理部门和海关缉私部门的管理模式，由高级法院对执行工作实行高度集中统一管理。

　　而由于目前中央政法委已经认可了执行机构设在法院内部的设置，执行机构上下级领导关系的垂直构造将突破法院组织法的规定。在法院组织法中，上下级法院只是审级关系、不存在领导关系。

　　“最高法院希望得到中央批准，能采取垂直管理模式。”该学者说。

　　这种方案通过的难度较大。目前，最高法院执行体制改革工作小组正在进行更为深入的研究。

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　　■资料背景

　　“执行难”是如何产生的

　　20世纪80年代中期，执行案件积压现象开始出现。为解决这一问题，1982年民事诉讼法(试行)明确规定审执分立的基本原则。各地法院开始设置执行机构。这一时期的民事执行是粗放型的，缺乏理论指导，执行机构近似于“讨债公司”。

　　进入1990年代以后，随着市场经济发展，各种经济纠纷的数量和类型不断增多，法院收案和结案数也急剧膨胀，原有的执行制度捉襟见肘，无力应对。全国各地执行案件的执结率一直持低不上。“法律白条”的说法由此产生。“执行难”问题至此已演化为社会的热点问题和人民法院的难点问题。

　　据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。仅2003年，全国各级法院未执行案件就达36万件。