评论：规范政府行为，化解征地补偿之弊

　　在审计署2005年度审计报告中，地方政府截留挪用、拖欠和扣减农民征地补偿款现象严重。

　　审计署审计的34条高等级公路项目中，有21个项目存在此类问题，欠费共计16.39亿元，约占应支付征地拆迁补偿金额的1/3，这些本来属于农民的款项被用于弥补行政经费、发放奖金或搞其他项目建设。如武汉绕城高速公路东北段征地1.03万亩，补偿标准为每亩1.

　　应当说，这个问题不是新问题。上世纪90年代以来，随着工业化、城市化速度加快，各地政府上马了大量基础设施建设项目，大量农村集体土地被征用。由此形成了一个较大的失地农民群体。而各地的调查表明，这些地方将有一半以上的农民既失地又失业，相当部分农民因为土地被征用而收入下降，有的甚至陷于贫困状态。根本原因在于，一些地方规定的征地补偿标准本身较低，而且，就像审计报告所说，一些地方政府还大量截留挪用、拖欠和扣减征地补偿款。这样，农民失去了赖以获得收入的土地，却拿不到足额的补偿款。

　　人为压低土地补偿款已经对农民不公，地方政府再截留挪用、拖欠、扣减征地补偿款，更是依靠行政权侵犯农民的财产权。地方政府之所以能够这样做，是因为现行的征地补偿机制还存在制度缺陷。城市化、工业化所需要的大多数土地，就是地方政府出面向农民征用，并由地方政府向农民支付征地补偿款。而农民与地方政府因为征地款发生纠纷，还缺少有效的救济渠道。因而，一些地方政府可以把自己的条款强加给农民，并且可以长期拖欠、扣减补偿款。

　　在公路、发电厂等基础设施项目中，征地补偿款由企业直接支付，但这些款项并不是直接交给农民，而是交给农民所在的地方政府，通过地方政府、乡镇、村集体一级一级分配到农民手里。而每一层级都缺乏有效的财政约束，都容易出现截留挪用征地补偿款的情况。

　　政府的正当职能本来是维护社会秩序，执行合同，保障每个人的财产权，而目前的征地制度，一些地方政府却经常把不公平的征地合同强加给农民，肆意侵害农民的土地权利、及获得公平补偿款的权利。由此大量引发的征地纠纷，严重损害着政府权威。至于截留挪用、拖欠、扣减下来的土地补偿款，当然也在预算外循环，脱离了人大监督，也很少受上级政府监督。

　　中央政府已经意识到了这个问题的严重性，国土资源部等部门也在筹划改革土地出让金的财政安排。最近，国土资源部还发出通知，要求加快推进实施征地补偿安置争议协调裁决制度，并确保今年年底前在全国省级国土资源管理部门全面到位。不过，要解决征地过程中的财政混乱，让农民足额拿到公平的土地补偿，需要在土地制度、征地制度、财政制度等方面广泛改革。改革的基本方向是，更充分地承认农民对土地的权利，并提高农民在土地交易中的谈判地位；把政府征地的范围控制在最小限度，尽可能地让企业直接与农民谈判，政府则充当裁判；要让企业支付的征地补偿款直接发放到农民手中，尽可能减少发放环节。

　　这些改革牵涉面很广，存在很大难度。但改革的必要性毋庸置疑。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间全国占用耕地将超过5450万亩，这些土地将以什么样的方式转变用途，那些农民在失去土地后的景况将会如何，这对社会稳定，对现代化，都具有重要意义。