全国土地利用总体规划难产 部门利益博弈是主因

　　超过最后期限6天了，《全国土地利用总体规划纲要》还未上报给国务院。

　　国土资源部承认，部门用地需求难以满足是争议焦点。这直接导致了规划纲要被延期上报。

　　按照"十一五"规划要求，18亿亩耕地保有量是不可逾越的红线。而调查显示，我国

　　国土资源部有关官员透露，我国部分城市和地区已用完了2010年前的土地利用指标。"用地指标被严重透支"加剧了博弈的激烈程度。而这也正是规划纲要难产的真正原因。显然，规划纲要的修订遭遇了部门利益的强烈抗争。

　　全国土地利用总体规划只要一经颁布实施，就具有不容置疑的法律约束力，因此，博弈各方谁都不会松口。业内人士担心，由于规划纲要的制定很难摆脱部门利益的干涉，因此，规划最后被突破的可能性依然存在。

　　专家希望正在起草中的《土地利用规划条例》能够解决这一问题。然而，这一条例何时能够出台仍旧是个谜。

　　本应在6天之前上报国务院的《全国土地利用总体规划纲要》至今还未上报。知情人士透露，逾期原因是"部门用地需求难以满足"。有关专家分析指出，这表明，用地部门与18亿亩耕地保有量之间的博弈还没有结束，而规划纲要能否摆脱用地部门的利益干涉至关重要。

　　国土资源部承认部门用地需求难满足是争议焦点

　　6月29日，是土地利用总体规划修编部际联席会议第二次全体会议召开的日子。国土资源部副部长鹿心社主持了这次会议。

　　联席会议办公室主任、国土资源部规划司司长胡存智说，规划纪要征求了15个部际联席会议成员单位和教育部、科技部等25个相关部门的意见，其中对建设部、交通部、铁道部等用地部门进行重点调研达30多次，与多个部门基本达成一致意见。他还表示说，规划纪要征求了40多位院士、专家、学者意见，目前，已收到书面意见上百份。

　　与胡存智的消息相比，鹿心社说法则透露了一些实质问题。鹿心社说，从各成员单位反馈的意见和建议来看，大多数部门同意纲要的内容，个别部门针对规划指标设置，特别是林地、草地面积，基础设施用地等内容提出了建议，这里面既有统计口径不同的问题，也有部门用地需求以满足的问题。

　　按照原定计划，第二天(6月30日)就应该是规划纲要上报国务院的日子，而此次会议已经透露出规划纲要将被延期上报的迹象。

　　官员分析18亿亩是一条不可逾越的红线

　　“我国耕地保有量要不少于1.2亿公顷即18亿亩。”这是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中确立耕地保有量的硬性指标。

　　国土资源部官员指出，未来5年耕地保有量为18亿亩，这是“十一五”规划中并不多见的几个约束性指标之一。而按照该部公布的2005年度土地变更调查18.31亿亩的结果，就意味着在今后5年，耕地面积仅能减少3100万亩，相当于“十五”期间全国耕地减少面积9240万亩的三分之一。而且，这3100万亩，除了建设项目用地之外，还包括灾毁、退耕、农业结构调整等减少耕地的因素在内，用地形势之严峻，由此可见一斑。

　　国土资源部2005年度土地变更调查结果显示，我国现有人均耕地为1.4亩。而在1996年，全国的耕地数是19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。9年间我国的耕地数量减少了1.2亿亩。

　　《全国土地利用总体规划纲要》修编工作专家顾问组的一位不愿公开姓名的专家日前在接受记者采访时说，事实上，如果不对耕地采取严格的保护，我国的耕地数量将急剧减少失去控制。而18亿亩耕地保有量是这一轮土地利用总体规划修编绝对不能突破的。

　　国土资源部部长孙文盛则把18亿亩比喻为“一条不可逾越的红线”。

　　这位专家说，18亿亩耕地保有量无形中成为了此次规划纲要修编的最大难点，也是用地各方利益博弈的焦点。

　　规划能否顺产摆脱部门利益干涉是问题关键

　　据了解，目前正在修订的1997-2010的《全国土地利用总体规划纲要》，是我国历史上第3次对土地利用总体规划进行的修编，同时也是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。

　　有专家指出，此次实施的土地利用总体规划纪要，其科学性和可操作性一直遭遇质疑。原因在于，前一轮土地规划粗糙、简单、缺乏约束性，而全国各地对规划中确定的用地指标的随意突破更是首当其冲难以解决的问题。

　　早在一年前，国土资源部在启动《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》修编前期工作时，该部规划司有关官员就曾透露，部分城市用地指标透支严重。他说，我国部分城市和地区已用完了2010年前的土地利用指标。

　　业内专家从内部获取的信息证实，不少地区5年就用完了10年的用地指标。北京市2003年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的最高上限，土地规划透支7年；山东省已经使用了规划用地的80%，而浙江省则超过99%……

　　面对“基础设施建设可能迎来新的用地高峰”这一预测，浙江省国土资源厅规划处一名处长说，“出于地方经济快速发展的需要，各地都希望能够获得多一些建设用地的指标。各地都在想各种办法说明自己的特殊性，通过各种渠道的沟通来争取较多的指标。”

　　业内人士透露，其实，期望多得到建设用地指标的不仅仅是地方，中央各部门也是如此。据公开资料显示，此次规划期内各项基础设施用地需求总量超过300万公顷。其中，公路用地预计需求大于200万公顷，年均约为1997年至2004年年均增量的1.8倍；铁路用地预计超过20万公顷，年均增长是1997年至2004年年均增量的2.7倍。

　　3100万亩耕地就如同一块蛋糕，如何切分，就要看各地、各部门之间博弈的结果了。有专家指出，而这也正是规划纲要难产的真正原因。显然，规划纲要的修订遭遇了部门利益的强烈抗争。

　　“全国土地利用总体规划具有不容置疑的法律约束力，规划一经颁布实施，任何人不得擅自修改。”这是一年前，国土资源部部长孙文盛在启动全国土地利用总体规划修编前期工作会上的表述。

　　如果这句话能在现实中兑现的话，无疑会加剧各地方、各部门的博弈，而规划的制定能否摆脱地方、部门之间的利益干涉则最为关键。《全国土地利用总体规划纲要》修编工作专家顾问组专家这样认为。

　　那么，靠什么来平衡地方与部门之间对规划纲要的博弈结果，或者说确保规划的法律效力？去年7月孙文盛曾表示说，国土资源部已着手起草《土地利用规划条例》。一年过去了，有关条例的制定有何进展，何时出台仍没有最后的时间表。

　　有关业内人士担心，由于规划纲要的制定很难摆脱部门利益的干涉，因此，规划最后被突破的可能性依然存在。

　　(来源：法制日报，作者：郄建荣）