评论：要让采矿权出让收入造福民众

　　近日，山西省国土资源厅开始为全省产权改革后的煤矿分地区分批换发新采矿权证。这不是一次简单的换证，而是一次相当重大的采矿权产权制度变革：过去属于国家与集体的采矿权，将踏踏实实地落到矿业公司或者煤矿老板手中。（7月6日《南方周末》）在我国，矿产资源均属于国家所有。在计划经济时代，因为采矿企业都是公有的，所以企业均是无偿取得采矿权。

　　这个行业的国有企业跟别的行业一样效率不高，结果上世纪80年代之后陷入困境，私人企业则进入这个行业。到目前，尤其是在煤矿行业，在很多地区，非公企业实际上已经是重要的开采力量。

　　但是，按照法律，私人企业无权直接获得采矿权，因而，私人企业都是通过曲折的渠道进入这个行业的，最常见的形态就是“承包”国有或乡镇集体矿山，从而在政府资源管理部门、国有、乡镇矿山企业及实际的开采者之间，形成了一种复杂的关系。地方政府仍无偿地给予国有、乡镇企业采矿权，但这些企业只是空壳，他们转手将其承包给私人企业，凭空获取一笔垄断租金。政府则获得管制租金。

　　至于实际的开采者，多是通过“关系”获得承包权的，这导致私人矿山规模普遍偏小，不利于矿藏充分开采。这些承包合同多数不很正规，因而，开采者的权利得不到任何保障，其行为趋向短期化，不愿进行长期投资，导致矿山资源利用率偏低，安全忧患严重。

　　因此，实行采矿权有偿转让，让私人企业名正言顺地进入矿业领域，乃是矿业健全发展的前提。现在相关部门正在利用行政手段关闭小煤矿，事实上，可以预料，随着产权关系趋向明晰，零散的煤矿也可能走向合并。明晰的产权也会推动私人开矿行为长期化，增加安全方面的投资。

　　当然，采矿权有偿出让要顺利进行，出让程序非常重要。国有企业产权改革的某些教训值得记取。山西采矿权出让的一个重要形式是协议出让，其间的道德风险非常高，程序透明、公开至为重要。

　　采矿权有偿转让带来的另一个重要问题是：这笔收入如何使用，才能最好地造福于矿山资源所在地民众。目前的资源开采制度带来一个严重问题：开采企业发财了，政府税收增加了，但民众除了承担生态、环境损失，没有从资源开采中得到任何好处。而要让这笔收入最大限度地造福民众，需要切实的财政民主机制。

　　首先，这笔收入应当是公开的、透明的，并且完全纳入各级政府预算中，接受相应人大的全面监控。其次，这笔收入应当优先投资于那些能够直接给民众带来切身福利的项目上，包括教育、医疗、生态恢复与环境保护等领域，而防止其被用于政绩工程。

　　第三，如何保证采矿权出让收入不至于被一次性花光。

　　按照山西省的做法，目前采矿权有偿出让的成交价款1000万元以下（含1000万元），一次缴纳。采矿权有偿出让成交价款1000万元以上的，首次付款1000万元，剩余部分按比例做出计划，在5年内缴清。

　　也就是说，在相对较短的时期内，地方政府可以收回全面采矿权转让收入，但另一方面，生态恢复、环境治理等所需资金投入却是长期的。因此，应当有某种机制，让地方政府留出一部分资金给未来的政府和民众。或许可以考虑建立独立的资源基金，代表公众持有部分采矿权有偿转让的收益，用于未来与生态、环境有关的支出。这种机制也可以在一定程度上防止地方政府不计环境、生态成本出让采矿权以增加短期财政收入的行为。土地出让金收入分配制度就是一个前车之鉴。希望有关部门在建立矿山采矿权出让的时候，能采取切实有效的措施，预防这一现象重演。