保安服务立法：监管与关怀并重——访中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员_新闻中心

保安服务立法：监管与关怀并重——访中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员

http://www.sina.com.cn 2006年07月10日08:35 正义网－检察日报

安检保安、歌迷见面会保卫、有偿护款服务等名词随着人们安全需求的增长如今已不再陌生，保安服务业成为了一个快速发展的新兴行业。与此形成鲜明对照的是，保安服务竞争力不足，保安管理的法制化水平较低，同时，我国今年10月又将向世贸组织成员国开放国内保安服务市场。如何应对保安服务业的“内忧外患”？为此，本报记者专访了“保安服务法律制度研究”课题主持人、中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员，请他从法治角度谈谈提高保安服务质量和竞争力。　　■保安服务业法制化水平低　　记者：说到保安，眼前立即浮现出身穿灰绿色制服的小区大门守卫形象。还有前一阵去参加法国导演吕克·贝松北京见面会时，十余名保安手牵着手形成“人墙”保护他进场。正因为保安与大家生活密切相关，才更引人关注。我注意到，近五年来，都有人大代表提交保安服务业的法律议案。十届全国人大代表程有清就表示，亟须通过立法来使保安服务业走上有法可依的健康发展之路。　　莫纪宏：“亟须立法”说明“存在缺陷”。我国保安服务业经历了22年的发展历程，但其法制化的程度却不尽如人意。　　一是立法不统一。有关保安服务业的相关制度都分散在一系列政策或者规范性文件中，还没有出台专门的保安服务法律或行政法规。事实上，从保安服务企业的组建、管理，到保安服务企业的服务范围、提供服务的方式，再到保安人员提供服务时的权利义务等都没有权威的、统一的规定。二是立法层次较低。目前有关保安服务方面的立法，只有公安部发布的一些规范性文件。虽然有十几个省出台了关于保安服务的地方性法规或地方政府规章，但也只有广东省等个别省份制定的地方性法规和规章之间能够相互配套、具有可操作性。这种状况，不利于从总体上确定保安服务业的法律地位，不利于理顺保安服务过程中各方之间的法律关系。特别是保安服务涉及到一些民事权利事项，仅仅由公安部的规定来提供一种政策性依据，与立法法所强调的法治精神不相符合。三是理论研究相对滞后。重大的有关保安服务业的法制理论问题，学术界基本上没有介入。　　■保安服务的法律性质有待澄清　　记者：你认为保安服务法律制度涉及的首要难点是什么？　　莫纪宏：保安服务的法律性质还有待于澄清。公安部2000年出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定：（1）保安服务公司由人民政府公安机关统一领导和管理。（2）保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。（3）保安服务公司应作为独立的法人实体，自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。（4）公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩，不得抽调、占用公司资产。上述规定并没有完全弄清保安服务企业的法律性质，存在着许多价值上的矛盾。尽管规定强调保安服务公司实行完全的自主经营，但保安服务公司的资产归属和利润分配方式并没有得到根本解决。此外，如果保安服务企业属于独立的民事主体，那么个人只要符合申办条件，也应当根据法律规定的条件获得许可。但是，公安部的规定只允许公安机关设立保安服务公司，这实际上是政企不分的模式。特别是当保安服务公司的管理层由公安机关的工作人员担任时，就很难分清保安服务公司是在提供民事服务，还是在代表公安机关提供行政服务。　　记者：但现在社会上有许多保安服务企业并不是由公安机关组建，也并不在公安机关监管之内。保安服务业存在我行我素的现象。　　莫纪宏：症结恰恰在这里。从2003年开始，工商管理机关对注册企业的经营范围放宽尺度，法律、法规没有规定的或者是未予禁止的，企业可以自主选择经营。而现行法律法规并未对保安服务作出规定（公安部对保安服务业的规定属于部委规章，还不是法律、法规的性质），当正规渠道的保安服务公司不能满足市场对商业性保安服务的需求时，形成了另一种现实，即出现了大量没有经过公安机关批准，但却以咨询和培训的名义到工商管理机关注册而从事保安服务业务的公司。所以，一方面，公安机关作为保安服务企业的主管部门，对正规渠道的保安服务公司管得过死，企业发展后劲不足；另一方面，对于非正规渠道的保安服务企业，公安机关又鞭长莫及，保安服务市场竞争无序、保安人员违法乱纪等问题始终没有得到很好的根治。　　因此，应当进一步明确政企分开的原则，将现有的公安机关开办的保安服务公司的产权关系移交国有资产管理部门，从产权、资金和人事关系上与公安机关彻底脱钩，保安服务公司完全按照市场规则来操作；允许投资主体的多元化，实行各种所有制形式的保安服务企业平等竞争的格局，增强保安服务业的发展活力和发展潜力。　　■四项制度有效监管保安服务业　　记者：保安服务公司作为为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。保安也被人们形象地称为“二公安”。政府如果放弃对保安服务的直接控制，会不会导致保安服务市场的失控，甚至危及原本想寻求人身财产安全的社会公众的安全状况。现在黑保安违法犯罪事件并不少见呀。　　莫纪宏：摈弃对保安服务业的“直接控制”并不等于不加强“法律监管”。为规范全国的保安服务市场，建议通过立法的形式建立监管制度。现阶段制定法律存在难度，也可以采用由国务院制定行政法规的形式加以解决，如制定行政法规性质的《保安服务业管理条例》。监管制度具体包括：　　第一，实行“准入制”。只要不是禁止从事该行业的人，经审核具备了经营保安服务业条件的，应当允许其从事保安服务业。具体而言，从事保安服务业务的企业，在到工商管理机关登记注册之前都应当到公安机关进行备案登记，公安机关一般只进行形式要件的审查。当然，对某些种类的保安服务业务（如银行押运、武装防护等），应当依据特许经营权的思路对其经营活动的合法性进行监督。　　第二，实行“检查制”。在保安服务企业按照法律、法规登记之后，公安机关有权进行定期或者是不定期的检查和监督。对于保安服务企业的一般性经营活动，应通过颁布一定的行业标准和服务范围来进行管理。只有当保安服务企业违背服务标准、超越服务范围、出现违法乱纪行为时，公安机关等相关部门才能进行查处。　　第三，实行“培训制”。对所有的保安人员，不论在何种性质的场合为客户提供何种性质的保安服务，都必须在接受保安培训机构的正规培训之后，获得保安人员上岗资格证书后才能上岗，否则，就是非法服务，对雇主和保安人员一经查实，就可以给予必要的处罚。　　第四，实行“登记制”。公安部建立全国范围内的保安服务公司档案登记制度、在省级公安部门建立本行政区域内的保安人员人事档案制度，通过电子服务系统，对保安服务公司以及保安人员进行网络化管理。　　■保安人员权益也需法律关怀　　记者：保安服务业的不断发展，带动了保安人员队伍的壮大。但是，保安人员的地位一直比较低，保安人员的权益保障问题未得到重视，如保安人员工资普遍偏低，大多数保安人员不能享受基本的社会保险，这既影响到保安人员的切身利益，又影响到整个保安服务业的健康发展。　　莫纪宏：原则上，保安人员与其他行业的从业人员同样，享有任何普通公民应当享有的一切合法权益。为了确保保安服务业的健康发展，有必要结合对保安服务企业的监管，在专门的保安服务法律法规中强化企业责任，完善对保安人员权益的保障。　　首先，确立保安人员的最低工资制度。一般来说，接受保安服务的客户支付给保安服务企业劳务费，由保安服务企业发给保安人员工资。保安服务公司的收入中，多少为支付给保安人员的工资，应明确比例，制定适当的收入标准。　　其次，保障八小时工作时间和按照劳动法规定加班的权利。保安服务工作经常加班、上夜班，应当依法保障保安人员的休息权和领取加班费、夜班费的权利。另外，保安人员常常得不到应有的假日，应当对保安服务公司提出采取措施加以改进的要求，并经常进行检查。　　再次，完善保安人员的社会保险机制。可以将保安服务企业为职工办理社会保险作为对其实施监管和年审的一个重要内容。此外，引入专门的意外伤害综合保险制度，一旦保安人员在执行职务过程中遭受意外伤害，除了可依法向加害方以及保安服务企业索赔外，保安人员可以通过保险获得一定的经济补偿，以确保其伤病能够得到及时救治。　　■保安服务损害赔偿责任适用民事法律　　记者：保安服务法律关系中存在着保安服务企业、保安人员与保安服务接受者的关系。一部专门的行政法规性质的保安服务法似乎并不能调整他们之间的关系？　　莫纪宏：在保安服务过程中会形成保安服务合同关系，也可能会产生保安服务民事侵权关系。这些基本民事法律关系还没有得到民法及消费者权益保护法等部门法的重视。如保安服务质量问题能否适用消费者权益保护法？尚有待进一步探讨。　　我主要谈谈保安服务侵权损害赔偿如何解决，因为现在物业保安、超市保安打人事件经常见诸报端。保安服务公司向服务对象提供保安服务是通过作为其雇员的保安人员的职务执行行为实现的，二者之间形成雇主与雇员的关系。根据《民法通则》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任；雇员因故意或者重大过失致人损害的应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的，可以向雇员追偿。所以，当保安人员在保安业务的职务执行中给他人造成损害时，保安服务公司对此承担雇主责任。保安人员超出保安服务的服务范围，干预保安服务接受方的雇员罢工、劳资纷争等，或者介入保安服务接受方的债务纠纷，给他人造成损害的，保安服务公司亦应对受害人承担赔偿责任。　　另外，保安服务公司根据公安机关的要求参加“辅警工作”造成他人损害的，由该公安机关对受害人承担赔偿责任。但不排除公安机关追偿权的行使，是否可以对保安人员进行追偿，应通过赔偿诉讼由人民法院根据个案的具体情况和公平的原则作出决定。　　链接：　　保安服务业状况　　保安服务是以向客户提供安全保障服务为目标的活动。其历史可以追溯到明、清时代的“镖局”、“镖行”。２０世纪８０年代中期之前，各机关、单位的保安工作一般由机关和单位内部的保卫部门负责。１９８４年１２月，深圳市开始试点成立专门的保安服务公司，为公众提供商业性和社会化的保安服务。截至２００５年底，全国保安服务公司已经达到２２００多家，保安从业人员达４００万。保安业务也由单一的人力防范发展为全方位的保安服务网络。以北京保安服务总公司为例，目前的经营范围就包括：提供保安服务，派驻保安人员；保安人员培训；提供安全信息咨询；设计、安装安全技术防范设备；销售、维修安全技术防范器材等。保安服务在建设和谐社会中作用重大，但现有保安服务企业技术含量和整体实力都有待提高。据悉，即将来临的２００８年北京奥运会至少需要近２０万左右的保安力量，其中包括５０００多名专业的安检保安，而目前北京市正规保安服务公司提供的保安力量才不到８万人，通过认证的安检保安只有１００名。近日，北京市法学会２００５年度重点课题“保安服务法律制度研究”获得国务院法制办、公安部等部门专家的肯定。课题组还起草了具有行政法规性质的《保安服务业管理条例》的专家建议稿。　　保安服务业管理条例　　（专家建议稿）　　第一章总则　　第二章保安服务组织的设立、变更、撤销和保安人员的招聘　　第三章保安服务组织及保安人员的职责　　第四章监督管理　　第五章奖励与处罚　　第六章附则刘卉