进一步强化闲置地管理

　　近几年来，国务院连续出台了一系列政策措施，在全国范围内开展土地市场治理整顿，重点清理各类开发区，严格控制建设用地，特别多次重申关于收回两年内批而未开发的闲置地（以下均称闲置地）的规定。

　　国务院关于强化处置闲置地的决策，具有重大的现实意义和战略意义。这一政策充分反映了在我国特定国情下土地在国民经济运行中的特性。与一般商品不同，土地作为稀缺

　　贯彻落实科学发展观，切实做好闲置地的管理和处置工作，正确处理经济社会发展和保护土地资源之间的关系，推进节约、集约用地，需要注意以下几点：

　　首先，转变建设用地的配置方式。节约、集约用地是世界各国普遍遵循的原则。我国长期以来主要采用征用、占用农地作为建设用地的土地配置方式。实际上，这种配置方式不适合我国人多地少、耕地资源短缺的国情，容易滋长乱占滥用土地以及土地投机行为。转变这种方式，建设用地配置应立足于对存量的挖潜，回收和利用现有闲置地。

　　其次，严字当头，强化法规，分类处置。闲置地的形成有诸多因素，主要是：1、个别地方政府对于相应的配套设施以及居民动拆迁等问题的处理滞后；2、乡、镇政府违规批地，手续不全；3、用地单位由于资金原因，无力正常开发；4、囤积居奇，牟取暴利，故意不开发等。对闲置地处置的总原则是，严字当头，强化法规，查明原因，厘清关系，分清责任，正确估算所造成的后果，区别情况，依法分类处置。比如，对于第三种情况，由用地单位原因造成的闲置地，必须予以收回；因用地单位无力开发的，可由政府将闲置地收回后进行拍卖，拍卖所得首先可考虑给原用地单位以补偿。对于第四种情况，原则上无偿收回，对情节恶劣、后果严重者，规定其在一定时期内不得申请用地，制止利用土地进行投机的行为。

　　第三，转变政府职能，强化土地出让全过程管理。政府作为公共管理机构和国有土地所有者，在土地使用权出让问题上应具有双重职能：即出让者职能和管理者职能。要通过转变政府职能，强化土地出让全过程管理。在土地使用权出让问题上，地方政府要从以往偏重于出让者角色向出让者和管理者并重的角色转变；在履行出让者职能时，应与土地使用者共同置于责权利对等的地位；在履行管理者职能时应突出“管制服务兼有”职能，依法强化土地出让全过程管理，加强土地出让后的追踪监督，加强服务，为用地单位提供必要的开发条件。

　　第四，调整现行征地制度。随着社会经济发展，土地资源日趋短缺，土地市场价格日趋上扬，囤积土地比正常开发具有更大的赢利空间。这便催生了一批土地投机者，他们盘算着如何利用现有征地制度和供地制度的缺陷，低价圈地、囤积居奇。因此，必须按市场经济原则改革现行土地政策，将政策上分割的城市土地和农村土地进行整合，使供地农民和需地的城市土地使用者，在全国统一的土地制度下处于公平、公正、权利一致的状况。

　　第五，完善法律法规。目前，我国收回闲置地的规定是以行政规定的形式出现的。为进一步引起全社会的重视，强化对这个问题的管理和处置，有必要把这一规定体现到《中华人民共和国土地管理法》中，从立法角度对“批而不用的土地及其处置”、“土地储备及其主体”、“囤积土地及其炒作”等作出科学的界定，制订出实施规定和细则。（作者系上海经济管理干部学院教授）

　　朱林兴