评论：改善农村中小企业融资环境

　　从总体上看，我国农村中小企业融资难问题，其成因既与需求方、与供给方有关：

　　需求方因素：由于乡镇企业绝大多数为中小企业和微型企业，中小企业特点本身(规模小，可抵押资产少，往往缺乏完整财务记录等)存在着一些固有缺陷，这些缺陷部分导致融资难问题。有些融资难则与中小企业所处的社会信用环境有关。过去的大量乡镇集体企业

　　供给方因素：在信贷部门，当前存在严重的金融抑制，整个农村正式金融系统效率低下，非正式金融系统受到严重打压和排挤。无论是正式金融系统和非正式金融系统，金融抑制政策导致金融组织制度创新不足。在资本市场，则缺乏面向乡镇中小企业的股票市场和债券市场。企业之间共同的、组织化的互助或者商业融资安排也非常缺乏，受到政府政策的严重压制。

　　我国农村金融组织发展和制度创新总体不足，受政策面压制大，存在很多问题，影响到农村中小企业融资：

　　正式金融：当前农村正式金融系统仍然是供给主导的，没有充分履行其金融服务功能，面向需求的金融服务供给严重不足，政府对正式金融的抑制政策也导致正式金融部门缺乏正式金融组织制度创新的动力，从而严重影响金融组织制度创新本身。在正式金融部门，金融组织制度创新几乎等同于违规违法，只要极少数被例外许可。

　　民间金融：我国农村民间金融组织与活动在中小企业融资中发挥着重要的、建设性的作用，但民间金融的发展和创新空间受到严重压制。尽管如此，我们可以看到仍然有多种多样的民间金融组织制度创新，但是这些创新是在各地是零星的、非系统性的，而且在金融抑制条件下，许多创新等同于非法活动。此外，存在多年来形成的对民间金融的歧视态度和观念，这些态度和观念在许多政府官员、学界和民众中均存在，影响到民间金融的正常运作。

　　改革思路与政策建议

　　我国对农村正式金融和民间金融的政策环境正在改善，但对民间金融的政策环境仍然严重不利。2004年中央一号文件鼓励有条件的地方积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，2005年中央一号文件又要求进一步制订和落实这方面的市场准入条件和政策措施，并提出有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织（一般为民间正式或准正式金融组织）。这充分说明了民间正式与准正式金融的重要性越来越受到我国政府的重视。2005年中央一号文件还提出要培育竞争性的农村金融市场。2006年中央一号文件进一步规定要“规范”民间金融，顾名思义，它应是指为民间金融的运作建立运作框架和规则框架。政府对其地位的肯定态度表现在一些官员的各种讲话中，甚至在2006年中央一号文件当中。但在正式层面对其政策并没有改变。在此提出一些政策建议，供决策层面思考。

　　一、建立多元化的竞争性农村金融市场与秩序的改革建议

　　我们需要建立一个机构多元化的竞争性农村金融市场和秩序。为此，我们提出下述思路：

　　应改变对民间民间金融的歧视态度和观念，把农村民间金融视作为与正式和准正式金融同等重要的金融领域，把民间金融、正式金融和准正式金融并列看作金融市场、金融秩序和金融系统的重要组成部分，建立一个较为宽松的法律框架和政策环境，相应减少“扰乱金融管理秩序罪”的适用范围。要真正实现这种观念、法律和政策的转变，还需要时日。应该重新梳理多年来、尤其是20世纪90年代中期以来形成的许多行政规章，取消行政主导的做法，确立法治至上的理念。这里的“法治”一方面体现正式法律的重要性，另一方面则要尊重民间金融中的习惯法因素。

　　农村金融市场需要一个竞争性金融秩序，农村金融市场的主体应该是竞争性的商业金融和(真正意义上的)合作金融，政策性金融应该发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、当前的农村信用社、真正意义上的合作金融、商业化小额信贷、民间金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。

　　要大力促进真正意义上的合作金融的发展。这种合作金融可以是由当前的农信社改制而来，也可以由农村中小企业与农户新建。合作金融由此从当前的外生型、形式化的组织类型返回到内生型的、实质化的组织类型。培育合作金融的要点是：基层社小型化、自组织化；次级社（联社、协会等）由基层社参股组成，决策权应该是基层社，而不是次级社。次级社的功能是委托-代理制下的服务，包括法规政策培训、金融技能培训、面对政府和其它组织代表本社成员的利益。

　　在发展真正意义上的合作金融的同时大力促进商业金融的发展，推进正式金融的内生化。当前的合作金融和商业金融都是内生化不足，政府干预严重，所有权主体缺位严重，需要通过更为适宜的改制来使得所有权主体到位，实现合作金融和商业金融的内生化，商业金融在提供农村企业金融服务方面同样可以发挥重要的作用。尤其是在当前贷款利率市场化（取消贷款利率上限）之后，正式商业金融机构，尤其是自下而上所建立的、内生的正式商业金融机构由于充分面向市场并实行风险定价，能够向各种大小的企业提供信用、抵押、担保、质押和留置贷款。商业金融规模并不一定必须很大，比如大量私人钱庄运作较好，就是非正式化的商业金融行为。但是在当前阶段，可以通过核准制开放新的正式商业金融机构的市场准入，设置一定规模的最低资本金要求。至于一个地方是否适合于存在两家甚或两家以上的地域性信贷机构，应留待金融市场上市场主体来选择，让竞争性运作结果本身来解答，而不是事先实行进入管制。

　　在遵循商业运作原则、努力实现机构和财务可持续性意义上推进小额信贷。无论是通行意义上的小额信贷，还是农信社的小组联保贷款和农户小额信用贷款，只要其良好运行，就能对农村小企业、尤其是农村贫困农户的小型和微型工商业活动融资做出较好的贡献。这种贡献不一定体现在信贷资金总额上，而是体现在获得信贷者的数量上和非正规和正规部门就业创造上。其良好运行的条件是小额信贷遵循商业运作原则，实现机构和财务可持续性。这意味着小额信贷利率市场化、严肃农户的按期还本付息纪律。遵循风险定价原则的小额信贷放款可以使得稀缺资金真正流向回报率最高的项目用途，培养农户从事工商业活动的市场意识和信用意识，为农户的长期脱贫创造条件。

　　把政府信贷贴息降低到最低必要程度和范围，政策性金融机构应参照德国和欧盟的政策性金融机构做法实现可持续经营。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。贴息贷款容易被较富裕农户和较大农户、乡村干部所得，而不是较贫困农户和小农，从而产生逆向选择问题。不应该让一些贴息资金错误地用于本来可以由民营企业根据完全商业原则投资的基础设施项目（如水电项目）上，因为这降低了财政贴息效率，挤出了民间投资。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目，也就是既对特定贫困者，又对项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开的情况下，可将中国农业发展银行改组成为专业性的农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去执行补贴性信贷项目计划(何广文等，2002b)。

　　此外，政策性银行需要按照市场原则开展经营，做到可持续经营。像德国复兴开发银行和欧洲投资银行这样的政策性银行是能够盈利的。政策性银行也需要依据市场原则开展经营。即使国家投入贴息资金，这种资金的管理可以通过政策性银行，但是银行本身的经营管理仍然可以按照市场原则进行。

　　允许民间金融在一定的秩序框架内运作，采取的方式可以是，只列举一些不允许的民间金融做法，其他自然被允许。

　　民间金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布民间金融非法是不合理的，简单宣布禁止也是禁不绝的。民间金融在一定秩序框架下的存在有其必要性和合理性。

　　当前的合会尚有许多减少金融风险的空间，基本上不需要对合会作特别的规范，但是政府可以加强宣传合会风险，并通过检测合会的发展趋势、适时提出预警。政府也可以承认一般合会的合法性，但为适当减少合会的金融风险，从法律角度对其运作做出一些程序上的限制性规定。比如台湾把合会写入民法，规定了合会的运作框架，对其传统上容易导致金融风险的部分内容作了限制性规定，从而使得合会成为一种低风险的民间理财工具和金融服务工具，同时又维护了合会的运作空间。结合中国的情况，可以要求合会就近简单备案，会首不得兼为同一合会之会员，无行为能力人及限制行为能力人不得为会首，也不得参加其法定代理人为会首的合会。

　　中期内放宽对民间借贷利率的上限控制，在长期取消上限控制，代之以一系列对高息借贷可能负面效应的化解措施，包括社会政策措施和个人信用破产保护制度。

　　如果较高利率的“高利贷”出于非经济的需要，那么这种需要可能需要从社会政策或者混合政策角度对需求者提供支持，而不一定是金融本身能够解决的领域。也就是说，不能指望主要由金融来解决社会问题。比如，如果农户往往面对因病借入民间高息信贷的问题，这说明我国农村社会政策存在问题，如缺乏社会保险和社会保障安排。如果农户因为子女教育不得不借入民间高息信贷，这说明缺乏政府支持的低息中长期教育贷款安排。如果一家企业因为借入“高利贷”而破产的，与一般企业经营破产一样，破产者在生活无着落时，应成为社会政策支持的对象。

　　随着我国2004年10月29日宣布原则上不再对贷款利率设置上限（农信社和城信社除外），这意味着贷款利率原则上实行了市场化。其对民间金融的意蕴是，民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）事实上不再有效力。

　　在长期，我国取消民间借贷利率上限是一个发展方向。发达国家对民间借贷不设利率上限，倾向于以合同法来规范当事人的行为。民间高利借贷首先是一种金融服务，但有可能带来一些负面社会后果，尤其是当债务人难以如期还债时。因而取消民间借贷利率上限需要有一系列社会政策机制和法律机制作为其配套措施。

　　鉴于许多人仍然担忧民间借贷中部分高利借贷可能导致的或有负面社会后果，可以采用两种制度安排来化解相关风险：

　　第一种制度安排：扩大一些社会保障制度或者专项贷款安排的涵盖面并提高其效率，比如扩大大病统筹保险或者专项教育贷款安排的涵盖面，提高其效率，这样可以化解一些小企业主和小工商业者借入高息民间资金的重要动因；

　　第二种制度安排：引入债务人破产法规，或者说自然人破产法规。在美国、日本，债务人破产或者自然人破产也叫做个人破产，这种破产规定既是对债务人的一种保护，又是对债权人财务权利的一种数年限时限制。如果引入了债务人破产保护，那么就不需要限定民间借贷利率必须在高于普通商业银行行贷款利率4倍以内，因为不会导致债务人由于被逼债而导致生命权和人身权可能受到肆意侵犯的境地。

　　实行核准制来大力鼓励内生正式和准正式金融组织制度创新。其在现有政策法规空间条件下，如果能够把审批制改为核准制，许多业已存在的民间金融机构可能冒出水面，成为正式或者准正式金融机构。新的准入条件和监管办法应该为此类金融机构以及民间金融提供更为宽松的生存空间。

　　具体而言，内生正式和准正式金融组织的核准可以根据金融当局的级次分为中央金融当局核准和地方（省或较大的市）金融当局核准。这种做法类似于美国的做法。只有这样，才能加快金融业的改革。

　　二、有关改善农村金融运作环境的改革思路

　　对于如何改进农村金融的运作环境，我们提出如下思路：

　　选择一些较发达和较落后地区进行农村信用社贷款利率进一步市场化试点，在试点基础上考虑进一步推行农村贷款利率市场化，最终取消对农信社的贷款利率上限。目前城乡信用社除外的其它银行利率上限已经取消，城乡信用社的利率已经可以上浮到中央银行公布的基准贷款利率的2.3倍水平。但是，对农信社的这一水平的利率限制性规定将使得农信社不能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。只有贷款利率自由化，信贷机构才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。如果不推行农信社贷款利率市场化，农信社相对于其它金融机构或组织处于不利的、不平等的竞争地位。而在市场经济中，金融当局应该维护竞争，而不是事先确立谁是竞争中最后的得胜者。

　　根据当前存款利率市场化试点经验（如温州苍南），小幅度放开正式金融机构存款利率、允许存款利率小幅度上浮是无风险的，因为正式金融机构之间的变相高息吸储在许多地方本来就是公开的秘密。农村中小企业可以直接从中受益。金融组织或活动多元化也为农村中小企业选择金融服务供给者提供了空间。存在多元化的地方，也有更多的利率可供选择。存在利率管制的地方，往往存在严重的信贷配给(即所发放信贷额度低于所愿意支付、有能力支付的额度)问题，结果反而不利于满足企业的信贷需求。

　　改进正式金融监管，把开放信贷业与强化监管相结合。首先要提高金融监管当局的独立性和公信力，其次要严格执行成熟市场经济国家已经使用的审慎监管手段，再次是结合社会监管（包括存款人监管）、所有人监管。

　　中小金融机构之间可以建立共同的存款保险基金来为其吸收存款提供一定程度的保险。这种保险费和保险金可由相应系统的行业协会或者共同的专设机构自行确定，但必须达到或者超过法定的最低限度的存款保险要求。这并不排斥同时存在一个全国性的强制性存款保险，后者可以是一种最低限度的存款保险，适用于未参加中小金融机构之间共同设立的存款保险基金的金融机构。

　　应该鼓励民间资本联手创建市场导向的贷款担保公司，以提高担保公司的效率和可持续性。政府在这方面可以采取加强金融监管和提供税收优惠的鼓励办法。迄今为止，对担保公司缺乏监管。

　　加快社会信用体系建设和征信行业建设。在建设社会信用体系初级阶段，应注重促进征信行业的发展，只有征信行业得到全面的和健康的发展，才能形成失信惩罚机制的基本条件。征信系统涵盖面越大，其服务性就越强，人们对其依赖也会越大。我国的征信行业处于起步阶段，缺乏统一的政府行业监督管理部门，需要设立相应的监督管理机构。应鼓励民间资金投资经营各类征信机构，使之能够竞争性地提供信用信息服务。此外，应加速制定《社会信用信息法》，为商业化的社会征信机构在开展企业和个人信用信息的搜集、保存、评级、服务等业务提供基本的法律依据，促进社会信用体系的建立。

　　在民间金融监管方面，金融管理当局可以发挥积极的作用，不是强迫其完全正式化或者简单禁止，而是可以通过提供预警信息，提高透明度，应降低其风险，同时保持其活力。

　　三、促进农村中小企业融资安排的改革建议

　　有关如何改进专门针对中小企业尤其是农村中小企业的融资安排，我们提出如下建议：

　　当前对企业集资的限定性规定过多，严重影响到企业融资选择机会，应该大幅度扩大企业的融资选择空间。应该区分合法集资与非法集资，把企业集资的审批制改为核准制。合法集资的确定标准可以是：集资人集资的目的是自身经营；集资符合核准标准；集资的方法合法；集资人有履约的能力和诚意。核准条件可以是一些比率：比如股权融资只需要验资核准；债权融资可以设置核准条件，作一定比率限制，比如企业总负债不得超过占自有资本的一定比例。

　　应对发行企业债券实行核准制，放宽对发行企业债券的限制，扩大企业直接融资渠道。发行债券的核准权力应该适度分散到省级政府，不能集中在国家发改委。

　　在一些条件成熟地区，可考虑建立地区性资本市场（如场外股票市场和产权交易市场）。我国一个省的规模相当于欧洲一个国家，完全容得下一些地区性资本市场。由于中小企业大多数规模小，立足于本地，地区性资本市场对于中小企业的重要性要大于全国性资本市场。

　　可以考虑设立像德国平衡银行那样的专门的中小企业银行。德国平衡银行原来为德国独立的中小企业银行，几年目前已经并入复兴信贷银行。在并入复兴信贷银行之前，对整个贷款资产组合实行风险定价，凭借政府信用在国际资本市场融入低廉资金，然后以风险定价原则放贷，能够实现盈余。我国完全有条件建立一个类似的中小企业银行。

　　设置最低核准条件，全面放开由特定民间投资者的民间资本全额出资的“只贷不存”的金融机构的市场进入，鼓励和核准企业间设立财团、投资公司、财务公司。

　　依托现有的工商联系统和商会网络或者类似的企业网络，鼓励其建立各种互助基金，这种互助基金只对内部成员开放，既包括存贷款业务，担保业务，投资业务等。