评论：对中国住房制度改革若干政策的反思

　　住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。经过多年改革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制已经基本终止，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系也已大体建立。改革在取得一定成绩的基础上，也积累了诸多矛盾，发展到今天，居民住房困难的矛盾反而更为尖锐。不断攀高的房价虽与加速推进的城镇化带来的住房需求和土地供应刚性等客观因素有关，但房改过程中的某些政策失当也难辞其咎，这不得不引起我们对相关政策的反思。

　　我国城镇住房制度改革的进程及相关政策

　　改革之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

　　住房制度改革起始于1980年邓小平关于住房问题的讲话，当时谈到住宅问题，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。此后，房改大致经历了试点售房(1979～1985年)、提租补贴(1986～1990年)和以售带租(1991～1993年)等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立(1994-1997年)阶段。

　　1994年7月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发199443号)，开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

　　而房改具有里程碑意义的文件则是1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发199823号文)，该文件宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　再往后，为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发200318号文)，提出：各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。

　　应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体要求而为，但除此之外，还有其特殊的背景和内在动因。这主要是，在当时旧的福利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政负担；而与此同时，为了应对东南亚金融危机，国家实施积极的财政政策并配以收入分配调整政策，以增加和刺激社会总需求，而住房货币化的登台，正好可以成为拉动内需的最好办法，启动消费需求，拉动经济增长，改善结构。

　　住房制度改革政策中存在的一些误区

　　(一)过度地赋予了住房的经济发展功能

　　我国房改从实施开初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发200318号文)明确提出房地产是国民经济支柱产业。在各地，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献，经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：一是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，一些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，一些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价与其他地区盲目攀比，一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。

　　在这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资持续高涨。从房地产固定资产投资增长速度来看，2000年开始急剧增长为21.5%，2003年为30.3%，2004年为29.6%，2005年中西部地区增长，高达33%以上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在10%以下，但我国从1998年开始，这一比重稳步上升，2004年为18.78%，2005年为20.98%，2006年1-4月份为22.93%，远远超过10%的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占GDP比重不能超过5%，但国内房地产投资占GDP的比重从2004年就已经达到9.6%，一些城市甚至于高达50%以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，给经济和社会带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题定会随之而来。