UHPP 促进城市社区卫生服务开拓城市贫困医疗救助的新机制

　　四川新闻网-成都日报讯：

　　家住郭家桥西街的蒋俊清婆婆今年77岁了，她患慢阻肺病有多少年，自己都记不清了。几年前，蒋婆婆因受凉反复感冒咳嗽，吐白色泡沫痰，由于家庭贫困，每次都是症状加重后才去看病，病症好一点后就停药，久而久之造成了心累、气紧。后来，蒋婆婆享受到了UHPP医疗救助，每次发病，她就到望江社区卫生服务中心诊治，由于有医疗救助经费，治疗

　　这个让蒋婆婆得到医疗救助的UHPP就是目前正在我市实施的成都市中英城市社区卫生服务与贫困救助项目（Urban Health and Poverty Project，UHPP），今年7月31日，UHPP就将结束在我市为期5年的试点。试点虽然结束了，但我市通过创造性的实施项目，在我国率先开辟了进行系统规范的城市贫困医疗救助的先例，项目探索的以社区卫生为平台的城市贫困救助机制，为我国解决城市弱势群体“看病难、看病贵”、维护城市弱势人群的卫生公平提供了可以借鉴的实践经验，受到医疗救助主管部门——国家民政部的高度评价；为国家有关部门制定发展城市社区卫生服务指导的文件，提供了重要依据，并在全国推广。今年6月30日开始实施的《成都市人民政府关于进一步完善城市医疗救助工作的实施意见》也采纳了UHPP的成功经验。

　　思路创新

　　以社区卫生机构为“守门人”

　　2001年8月，UHPP在成都市正式启动，我市选择了锦江和武侯两个城区进行试点，市、区项目办均设在卫生局，这是迄今为止我国在城市社区卫生服务领域最大的国际外援项目，全国只有4个项目城市。UHPP属政策开发项目，目的是通过促进中国城市社区卫生服务体系建设来解决中国城市贫困人口就医问题，探索可持续发展的社区卫生服务体系和以社区卫生体系为平台的城市贫困医疗救助机制。

　　如何解决“看病贵、看病难”这个难题，人们十分关注。在目前现有卫生状况的条件下，如何利用有限的资源解决人们的看病难题呢？UHPP提出了这么一种思路：以社区卫生机构为“守门人”、用不多的资源比较好地解决城市贫困与弱势人群“看病难、看病贵”的问题。

　　正是这种先进的服务理念、管理理念，使我市社区卫生服务在发展的初期就处于一种高起点，一开始就考虑的是如何解决城市普通群众尤其是贫困人群和弱势人群的健康和看病问题。众所周知，我市社区卫生服务工作走在了全国的前列，而事实上，过去的5年，是我市社区卫生服务发展最快的5年，这与借鉴UHPP的某些成功经验是有关联的。

　　机制创新

　　构建起贫困医疗救助体系

　　“UHPP项目在中国的实施实现了两个率先：一是在全国未开展系统的、规范的、制度化贫困医疗救助的情况下，UHPP项目率先在成都市开展；第二是在政府认识到贫困医疗救助重要性的情况下，UHPP项目已能提供一些经验和方法。”这是中英政府专家组做出的客观评价。

　　在实施UHPP期间，成都市开拓性的实践，为城市贫困群体救助提供了许多创新性的经验的和方法，而其中最大的贡献是，独创性地建立了以社区卫生为平台的、多部门合作的、监管规范的、救助程度适宜的、符合贫困群体医疗卫生需求的城市贫困医疗救助机制，从而弥补了我市对城市贫困群体系统医疗救助的空白。

　　2005年，市委、市政府出台了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》，在全国副省级城市中率先以市委、市政府文件的形式落实城市社区卫生服务配套政策。在发展社区卫生服务上，多部门协作配合：卫生部门制定发展规划，财政部门落实社区公共卫生经费，劳动和社会保障部门把社区卫生服务中心全部纳入定点医疗机构，民政部门将社区卫生纳入社区建设的重要内容，将社区卫生服务机构纳入贫困医疗救助定点机构……

　　这样，在我市，就形成了一个比较完善的医疗贫困救助组织体系，建立了较为完善的政府监督机制和民主监督机制。特别是最基层的街道办事处、社区居委会，作为UHPP贫困医疗救助工作的重要管理单位，参与了大量的救助实践工作，包括救助对象的识别、救助内容的确定、救助效果的调查等。

　　平台创新

　　打造15分钟平价健康圈

　　社区卫生是贫困医疗救助的平台，如何才能让被服务人群享受到快捷、方便的服务？

　　通过政府主导、社会参与的方式，我市逐步完善社区卫生服务机构网络布点，基本形成了以社区卫生服务中心为主体，社区卫生服务站为补充的城市医疗卫生服务基础网络，这样居民在步行15分钟时间内，就能够得到基本医疗服务，在地域上实现了服务平台的可及性。

　　同时，通过社区卫生服务准入和淘汰机制，促进社区卫生服务制度化、规范化管理，打造起了一个在经济上也有较好可及性的医疗服务系统。

　　来自UHPP项目调查数据分析，我市社区卫生服务中心的门诊费用和住院费用，分别要比上级医疗机构低4.5倍和3.9倍。换句话说，在二、三级医院看一次病，在社区卫生服务中心可以看4.5次；在二、三级医院住1次医院，可以在社区卫生服务中心住院医疗3.9次。以我市2005年门诊人均费用为例：社区卫生机构为45元/次，二级以上医院为120-160元/次；住院人均费用：社区卫生机构为1300元/次，二级以上医院为5500元/次。

　　由此，一个“平价”的医疗服务系统在我市基本建立，它降低了居民基本医疗服务的价格门槛，提高了居民基本医疗服务可及性，实现了以较少费用解决居民的“小病”问题，减轻了居民的医疗负担。

　　方式创新

　　对慢性病进行有效“监管”

　　家住东光街11号的萧云富老人已经80岁了，患高血压20多年，因经济困难，间断服药，血压一直不稳定。享受UHPP项目救助后，他利用UHPP经费，在东光社区卫生服务中心看病治疗，在中心医生高血压病管理之下服降压药，监测血压，现在血压一直维持在正常水平。这种高血压病管理模式，也是我市在实施UHPP过程中独创的。

　　慢性疾病严重危害身体健康，其带来的经济压力、精神压力也是十分巨大的，2002年，卫生部把慢性非传染性疾病（包括高血压、糖尿病）的控制正式列入社区卫生服务专项内容，但是对于社区的高血压、糖尿病的防治并没有规范、有效、适合基层应用的可操作的疾病管理模式，社区卫生服务中心慢病管理处于摸索阶段。

　　为了提高慢病管理的质量，UHPP项目办根据社区卫生服务的实际需要，研究编制了《社区高血压糖尿病病例管理手册》，在先期试点的基础上，于2004年4月在两区社区卫生服务机构启动实施了高血压和糖尿病的病例管理工作。对大部分医务人员而言，原来只是停留在等病人的阶段，通过项目上的培训和规范化的操作手册，提高了他们的慢病管理能力，真正实现了社区卫生服务“六位一体”的服务功能。

　　目前，成都市两个项目区纳入规范化管理的高血压、糖尿病病人共计两万余人，并进一步在各区建立起了以区疾控中心为技术管理核心，社区卫生服务中心为实施平台，《社区高血压糖尿病病例管理手册》为操作依据的社区慢病工作模式，实行了以绩效评估为核心的慢病管理考核体系，促进了慢病管理工作的规范化，利用慢病管理服务的人次逐渐上升。

　　在项目慢病管理的带动下，目前，有的社区卫生服务中心正逐步开展以“妇女、儿童、老人、流动人口、慢病伤残者及低保人群”为代表的人群的医学调查统计和分类管理。在高血压、糖尿病试点管理的基础上积累经验，逐步对高血压、糖尿病、骨性疾病、慢性呼吸系统疾病和肿瘤五类慢性病进行管理，扩展慢病管理功能的内涵。

　　对象创新

　　流动人口也享受救助

　　作为中国经济社会发展的一种重要手段和必然结果的外来流动人口，在为城市经济社会发展做出巨大贡献的同时，往往难以平等分享城市改革发展成果，尤其是城市福利政策的成果。我省是主要的流动人口输出地，但我市也是流动人口的主要流入地之一。因此，我市探索性地将卫生服务和保障向流动人口延伸，将流动人口纳入UHPP项目救助对象范围，创新性地将医疗救助的“橄榄枝”伸向全社会所有的弱势群体。

　　但并非所有流动人口都需要医疗救助，外来人口的流动性，给作为贫困医疗救助对象的流动人口的界定及纳入增加了难度。考虑到妇女和儿童属于弱势群体，并且大多数外来流动人员来自农村、经济状况较差、受教育程度较低，导致流动人群中的孕产妇系统保健率低，0-7岁儿童缺乏系统的儿童计划免疫和保健服务，影响到妇女以及儿童的身体健康状况。UHPP决定主要将流动人群中的0—7岁儿童和符合政策要求的孕产妇作为医疗救助对象。

　　为了能将流动人口中的救助对象尽可能地纳入救助，UHPP项目办探讨由社区卫生服务中心工作人员从本辖区街道办事处和各居委会了解流动人群情况，并通过医疗救助方案的营销，让流动人群熟悉方案内容。流动人群凭有效证件到本辖区社区卫生服务中心办理入保手续，社区卫生服务中心工作人员审核发放医疗救助手册，或由社区卫生服务中心工作人员深入社区进行调查、宣传，由社区卫生服务中心工作人员到流动人群家中为其办理入保手续、发放医疗救助手册的入保方式。

　　这种对作为贫困医疗救助对象的流动人口的界定及纳入方式等救助机制，在全国是一个创举，对我国开展城市流动人口社会保障制度的建立积累了经验。

　　成效显著

　　老百姓满意政府认同

　　在救助机制上，成都UHPP还有很多创新。如：探索了首诊在社区卫生服务机构，实行医疗救助双向转诊，不仅提高了病人的可及性、降低了医疗费用、有利于资源的有效利用，而且明确了医疗卫生机构的功能定位，对建立长效持续的社区卫生转诊制度创造了经验；对不同的救助对象进行分类施保，包括对临界贫困人口和流动人口的救助，根据服务对象的优先需要和资源的有限性，解决不同人群面临的最迫切的卫生问题，将钱用在了“刀刃”上；独创性提出并实施的二轮救助，一方面便于控制救助总费用，另一方面对特困者进行更进一步地救助，实现了对特困特需人群的最大关怀；探索性地将社区家庭病床纳入医疗救助的范围，不仅解决了部分患者尤其是不能活动患者的住院问题，而且有利于控制费用；预付制的支付方式制度一改过去民政部门事后救助的方式，采取直接减免或预付的方式，大大提高了贫困家庭对卫生服务的利用。

　　UHPP为贫困人口带来了切实的医疗救助，过去5年，我市在两试点区投入了1200万元的医疗救助。来自UHPP项目调查数据表明，我市100%调查对象表示愿意继续使用UHPP的项目，90%以上的调查对象对其得到的服务表示满意，他们说：“政府已经为我们做到这个份上，我们还能说什么怨言，我们真心地感谢政府，为我们老百姓办事。”UHPP也增进了政府工作人员解决贫困医疗问题的信心，他们说：“这是我们有能力办、能够办得好的事！”采写 王眉灵

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　　今年5月，受中国卫生部和英国国际发展部的委托，澳大利亚拉筹伯大学公共卫生学院院长Vivian Lin教授等一行4人，作为UHPP项目外部评估专家组，对我市开展项目5年来的工作进行了现场考察（成都代表四城市迎检），专家组认为成都市通过开创性地实施UHPP项目，大大地提高了城市社区卫生服务工作水平，对项目探索的以社区卫生为平台的城市贫困医疗救助模式给予了高度评价，认为成都市的项目成果丰富、成绩突出。

　　6月15-18日，民政部在昆明市召开全国城市医疗救助高层研讨会，我市UHPP项目办在大会上作经验交流，介绍了我市项目UHPP探索的以社区卫生为平台的城市贫困医疗救助模式，受到民政部和与会代表的一致肯定。