重视区域立法协调的法治价值

　　法治观察

　　本报特约评论员 胡健

　　据新华社报道，《东北三省政府立法协作框架协议》近日正式出台，明确立法协作的三种方式以及开展立法协作的五大领域。这是东北地区建立立法协调机制的一次重要创新

　　多年来，我国经济区域的发展已经取得令人瞩目的成就，并对于完善社会主义市场经济的资源合理配置，保障国民经济持续稳定健康发展发挥了积极的推动作用。在最近通过的“十一五”规划建议中，中央明确提出了促进区域协调发展的总体战略，将区域经济发展提升到了一个全新的高度。

　　法治经济既离不开规则的统一和透明，也离不开地方立法的创新、发展和协调。我国是一个统一的单一制国家，必须维护国家法制的统一和尊严。不过，在法制统一的前提下，立法也要充分发挥地方积极性，体现地方特色，满足现实需要。我国宪法第4条明确规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。因此立法法确定的我国立法体制总体上是两级立法(中央和省级)，另有两个特殊性，即民族自治地方立法和经济特区立法。这些地方立法主体，在不同宪法和法律、行政法规等上位法相抵触的前提下，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。20多年来，这些立法主体根据本地区改革、发展、稳定的需要制定了不少具有地方特色的法规，为本地区的经济、社会发展和城市管理提供了法治保障。但由于行政区划的分割和地方利益的驱动，经济区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐凸现出来。

　　在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，各地竞相制定优惠政策，抢项目，搞地方保护，造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势，造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来资源、财力、人才的严重浪费，影响了区域经济的协调发展。这些问题迫切需要建立区域立法协调机制逐步予以解决，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则，形成良好的法治软环境，促进区域经济的协调发展。

　　如何才能又快又好地建立区域立法协调机制呢？作为先行者的长三角地区和东北地区，其制度设计和立法实践为我们提供了可供借鉴的经验。笔者认为，一要选好协作方式。经济区域内各省市都是独立的具有地方立法权的立法主体，协作方式选得好不好，关系到各地方的利益和诉求能不能得到充分的实现，关系到各地方的积极性能不能得到充分的发挥，关系到立法协调机制能不能达到预期的效果。比如“两会”期间就有全国政协委员提出了建立长三角立法协调机制的具体建议：设立由江浙沪人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及有关法律专家组成的非常设机构，建立立法信息交流平台，将协调的意见反映在各省市的立法活动中，沟通协调省级、较大市级的地方立法主体的立法活动。

　　二要选准协作的题目。经济区域内的各个城市分属不同的行政区域，但地域相近，人缘相亲，文化相通，经济相融，存在着广泛的共同利益，长期保持良好的人际往来和密切的经济合作与交流。但不可否认的是，各个地方、各个城市在改革和发展的过程中有着不同的路径选择、利益诉求和关注热点。因此选准协作的题目对于充分调动各个地方、各个城市参与立法协调的积极性尤为重要。东北三省政府立法协作之所以受到普遍关注和好评，就在于选准了协作的题目，立法协调的前景看好。

　　在建立区域立法协调机制的过程中，我们也要防止各省市的立法协调了，但各经济区域却又“各自为政”，维护区域利益，出现新的立法不协调。要防止这种现象的出现，一要尽快推动全国统一的大市场的形成，通过国家立法防止地方保护主义和各种行业壁垒；二要在建立区域立法协调机制的同时，建立经济区域之间的立法信息交流与反馈机制，最终实现各地方立法的完善和协调；三要加强对地方性法规的备案审查，通过事后的监督保证国家立法在各地方得到统一的贯彻和执行。