规范人大代表行为靠什么

　　中国观察之郭巍青专栏

　　据《北京晨报》报道，在“北京市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法(修订草案)”中，有这样一条规定:“代表不得借执行代表职务进行个人职业活动。代表执行代表职务的活动，不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助。代表对涉及个人和亲属的具体案件应当回避。代表个人不得干预具体司法案件的审

　　这样的规定，在一般道理上，应无争议。人大代表的职务活动，例如立法、监督、质询、调查等等，均应体现公意，避免徇私和偏颇。因此，代表的职务活动不能用于谋取个人职业利益，也不应接受任何团体与个人的赞助。人大代表执行代表职务所需要的费用，应当全部来自国库的公款。

　　中国正处于复杂的制度转型过程当中，从这个背景来看，上述规定透露出三个方面的积极信息。一个方面是，人大系统按照现代法治理念，努力规范代表职务行为，完善相关的制度规定，这对于人大的制度建设是有积极意义的。另一个方面是，如果有人愿意出资赞助人大代表执行其职务活动，表明人大代表的关注视野、判断能力以及职权运用，已经具有“价值”。就中国的民主进程而言，不妨先将此看做是积极现象。社会利益开始分殊化，利益不同的集团或个人开始对人大代表“提要求”了。换言之，民间社会开始有了政治上的活跃性，有了参与政治的意愿和能力了。与此相应，第三个方面自然就是，人大机构以及人大代表已逐渐变得重要，其工作与行为，不再仅仅是“花瓶”与摆设。

　　但是转型中国的复杂性也在于，权力关系上的任何一种进步，同时蕴涵风险，就是很容易诱发新的权力寻租和腐败。关于人大代表行为不端的新闻故事，已经不少见。我们还可以设想一个案例，许多城市里都有禁止燃放鞭炮的规定，同时也有严禁、放开、限制等不同意见的激烈争论。如果人大代表对于这个问题的社会调查和立法提案，是依靠烟花爆竹生产商的赞助而进行的，那将会是一种什么样的情景呢？

　　所以，人大越是重要，人大代表的行为规范也越是重要。然而在目前的制度条件下，人大代表并非专业代表。他们的代表职务严格来说是业余性质的，因此他们必然还有一份自己的职业。他们这份业余工作的经费，看起来有保障，实际上未必那么有保障，很多时候恐怕也远非充足。在这样的条件下，谈论人大代表职务活动的“利益中立化”，难免要碰到一些实际障碍，或者制度尴尬。

　　别的不说，在上述北京市的“实施办法”中，就有这样规定:“代表在代表大会闭会期间执行代表职务占用的工作时间，市和区、县人民代表大会代表一般每年为20天，乡、民族乡、镇人民代表大会代表一般每年为10天。代表所在单位对代表执行代表职务的时间必须给予保障，按正常出勤对待，享受所在单位工资、奖金和其他待遇。”

　　由所在单位负责代表执行职务期间的基本待遇，是过去制度的延续。如果代表都来自国家机关或国有单位，也还罢了。如果代表来自私营部门或民营企业，或者就是个体从业者，那怎么办呢？他们为代表提供的“工资、奖金和其他待遇”，难道不是事实上“出资赞助”了代表的职务活动吗？

　　我们的社会已经发生很大的变化，它迟早会反映到代表结构和代表行为中。仅仅从行政管理的思维来完善具体条文，可能会导致各种规定无限琐碎，却对层出不穷的漏洞依然防不胜防。实际上，规范代表行为，提供其职务活动的质量与水平，依赖于宏观制度的三个转折与进步，即选举、专职化与经费保障。

　　真实的选举对当选人是最有效的约束，这是普适规律，不必多说。专职化保证了不存在职业角色与利益冲突，我们应该尽快朝这个方向推进改革。经费保障的重要性，自不待言。可以强调的是，让人大代表有充分的条件(时间、经费、助手)开展国情民意的调查，是提高人大立法与其他工作质量的核心环节。它将拉动相关技术的发展，同时可以创造就业机会。

　　(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)

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　　（南方都市报）