地方立法首现“第三方身影”

　　6月5日，郑州市人大常委会与省会一家律师事务所签订了一份协议，委托这家律师事务所起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》。

　　一纸看似普通的协议开创了我省立法实践的先河，引发了民众对民主立法的关注。

　　▲▲▲计时牌下的亢奋与压力

　　7月22日，星期六。河南文丰律师事务所的11名律师围坐在一起，讨论《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的起草工作。

　　这样的会议，文丰律师事务所已经开过多次，每周六是固定的集体讨论时间。

　　此时，文丰律师事务所大厅的计时牌上显示着：立法起草工作今天进入第40天，距起草工作结束还有56天。

　　按照协议，河南文丰律师事务所应当于2006年10月10日前完成起草工作。届时，其提交的代拟稿和政府部门的起草稿将同时提到常委会会议，由常委会组成人员讨论并决定取舍。

　　“这件事值得做，值得投入人力物力和智力，值得为此放弃任何经济利益。大家都很激动和兴奋，可也感受到前所未有的压力。”律师事务所执行主任王登巍认为，立法起草这项工作有着巨大的历史价值、社会价值和品牌价值。

　　在这个会场以外，还有20名左右的律师在忙着同样的事情。经郑州市律师协会协调，另有部分热衷此事的律师参与了这项工作。

　　▲▲▲委托立法背后的严峻现实

　　王登巍和他的同事所代表的，便是被法学界喻为“第三方身影”的民间力量。

　　长期以来，人大立法通常由政府部门起草，而政府部门起草法规往往会不适当地强化部门权力和利益，影响立法质量。

　　“虽然政府部门起草的立法草案要经人大常委会数次审议和修改，但如果草稿本身不够中立，不仅提高了审议难度，也会在定稿时不可避免地出现部门利益的痕迹。”郑州市人大常委会副秘书长柴清玉说。

　　要公正立法，反映民意，开门立法势在必行。

　　委托社会力量参与立法起草，郑州市人大常委会酝酿了很久。他们一直在寻找突破口。

　　具体负责委托立法工作的郑州市人大常委会法制室主任司久贵说，之所以选择《物业管理条例》作为社会力量参与立法的样本，主要是该条例涉及广大群众的切身利益，同时又涉及法律、经济、建筑等方方面面的问题，主体多，专业性和技术性较强，“第三方”更容易把握各方利益关系，探索创新的空间更大。

　　郑州市人大常委会一名工作人员分析，和其他地方法规相比，《物业管理条例》涉及政府管理职能管理权限的内容少，主要是民事关系的调整，这也是委托起草的一个原因。

　　▲▲▲立法创新与过程低调的反差

　　委托起草在全国已有先例。郑州市人大常委会决定改变外地指定受托人的做法，面向社会公开“招标”。

　　5月中旬，郑州市人大常委会向社会发出“招标”公告。

　　公告发布后，先后有4家律师事务所和2家社会团体递交了申请材料，积极要求承担这一具有历史意义的开拓性工作。最后，河南文丰律师事务所以其“良好的团队合作精神和法学教育背景”、“参与立法工作的热情和具体细致的工作思路”，获得了起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的资格。同时，由郑州市律师协会组织成立相应的协调指导机构，以使最终提交的法规稿体现出郑州律师界的集体智慧。

　　此举社会反响热烈，有学者称委托起草的做法是“立法走向民间的创新”、“从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主”，是一个创举。

　　面对外界的好评，郑州市人大常委会和受托方文丰律师事务所都表现得比较低调。

　　“我们不想张扬。这只是一种立法的尝试和探索，不知道结果究竟如何，外界的期望值太高了不一定好。”司久贵实话实说。

　　王登巍希望得到各界的理解和支持：“立法是利益各方权利义务关系的分配，要想做好很难。我们不能失败，郑州市民主立法的门刚刚开启，一旦失败，短期内也许就没有机会了。”

　　他们的担心不是没有道理。重庆市最早试行委托立法，但由律师事务所起草的《重庆市物业管理条例》草案最后被推倒重来，又回到了“部门立法”的老路上。后来的青岛市委托立法则比较成功，由律师事务所起草的《青岛市物业管理条例》于今年1月1日起施行。

　　▲▲▲民主立法还需探索更多途径

　　事实上，近两年郑州市人大常委会一直在探索民主立法的新途径，扩大人民群众对立法活动的有序参与，促进立法的民主化与科学化。

　　2004年底，郑州市人大常委会第一次举行立法听证会，就《郑州市大气污染防治条例》吸纳更多的民间声音。从此以后，立法听证、公民旁听等形式的群众参与立法活动越来越普遍。

　　在谈到这次委托立法时，郑州大学法学院周威老师说，借助社会的外脑，有利于弥补传统立法者知识、经验、人力、时间等方面的不足，尤其是各方利益相关人的声音有希望得到同等全面的表达。

　　然而，委托立法也并非没有缺陷。立法机关一位人士指出，民间力量对于行业现状和相关的政策法规了解不是很多，在动用社会资源方面缺乏号召力。对于受委托方，应谨防在没有立法经验的时候闭门造车，并保证社会参与力量的广度和深度。

　　事实上，文丰律师事务所在立法调研中已遇到一定困难，尤其在征集民意的渠道上显现出民间力量的弱势。

　　司久贵说，委托立法只是现阶段的一种尝试，开门立法的途径还要继续探索。

　　专家指出，理想的立法模式应是：立法机关坚持立法为民的原则，主导立法过程，调动社会各方面力量积极参与。

　　周威认为，目前立法程序制度的引入有很大进步，但避免立法中的地方主义和部门主义以及强势力量的不适当干涉，尚需一定时日。

　　“实现民主立法是我们共同的理想，我们会沿着这条路坚定不移地走下去。”司久贵表示。輥輳訛9

　　□本报记者惠婷／文本报记者陈更生郭宇／图

　　上图：物业纠纷引发小区停水，消防部门支援小区居民。下图：新的来了旧的不走，两家物业公司的保安在一个小区站岗。

　　近年来，物业管理公司与业主之间频繁发生矛盾，辩论、争吵甚至大打出手、对簿公堂……成为很多小区业主与物业公司紧张关系的真实写照。有业内人士透露，目前郑州市90％以上的住宅小区，业主们与物业公司都存在着或大或小的矛盾。