城市化进程中的新农村建设模式

　　在城市化进程加速进行的阶段，作为城市化对象的农村如何推进新农村建设？这是一个多数地方需要面对，但都没有很好的解决思路的问题。广州市番禺区作出了自己的探索。

　　广州市番禺区地处广东省中南部，珠江三角洲腹地，位于穗港澳“小三角”的中心位置，北与海珠区相接，东临狮子洋与东莞市相望，西与佛山、中山两市相邻，南与南沙区相连，辖区总面积770.13平方公里，总人口93.08万，其中农业人口44.48万；划分为10个镇、7个街道，有247个行政村、70个居委会。

　　历史上，番禺是一个农业大县。2001年广州开始实施“南拓北优、东进西联”的城市发展战略。城市化的急剧推进对沿袭以往解决“三农”问题的思路和策略也提出了新挑战。番禺要为实施“南拓”战略和建成“山水城市”、营造“海滨新城”提供必要空间，要建设成为“广州市新中心城区”，农村建设进入全面的转型期。

　　尽管新规划中，番禺会长期保留数十万亩农田，但农民、农村、农业将会被赋予新的含义：农业将转型为都市型农业；农村将转型为城市社区，或者按照中心镇、村的要求转型为都市空间格局中的新农村，成为与城市并存的现代文明集中、发展的重要承载体；农民面临生产和生活方式的转变，并将会在就业、生活质量和水平、文化教育、社会保障方面逐步向城市居民看齐，在思想上不断觉醒，在行为上不断规范，成为现代文明的创造者和实践者。这种历史与现实的矛盾，促使番禺必须因地制宜、重新思考和探索解决“三农”问题尚没有先例的解决方法。

　　2001年广州开始实施“南拓”战略，番禺要建设成为“广州市新中心城区”，原本是农业大区的番禺，农村建设进入全面的转型期。农民、农村、农业被赋予了新的含义：农业将转型为都市型农业；农村将转型为城市社区，或者按照中心镇、村的要求转型为都市空间格局中的新农村；农民则面临生产和生活方式的转变。

　　2002年到2003年上半年，番禺初步形成新农村建设的战略思路。2003年下半年，形成了初步意见，并选择石楼、大岗镇作为试点，并在实践中对初步意见进行修改、充实和提高。2004年8月，在总结试点成功经验的基础上，出台了《关于进一步加强新时期“三农”工作的若干意见》（简称“二十八条”）。

　　“二十八条”系统地提出了统筹城乡一体化发展、解决“三农”问题的主要思路，从发展农村集体经济、推进农业产业化、减轻农民负担、推行农村股份固化改革、加快中心镇村建设、促进农村富余劳动力转移就业和加强农村基层组织建设等七个方面细化支农惠农措施。“二十八条”具有很强的前瞻性、指导性和可操作性，是推进番禺新农村建设的纲领性文件，使番禺解决“三农”问题有了正确的指导思想和充足的政策基础，为建立以工促农、以城带乡的长效机制提供了可靠的政策依据。区委、区政府以“二十八条”为政策指导，重在从源头上解决城市化进程中“三农”带根本性的问题，探索“多予、少取、放活”的具体做法，在大力推进工业化进程的基础上，加大城市支持农村、工业反哺农业的力度，强力推进新农村建设，从而更好地实现全区的和谐发展。我们主要是大力抓好“八项工程”，探索破解新农村建设难题。

　　一、提高农村经济发展活力，大力发展集体经济

　　切实减轻农民负担，让农民有自我发展的经济能力。2003年实施农村税费改革，当年全区人均负担的农业税降至37.7元，减幅达73.8%，远远超出广州市所提出的减少50%的要求；2004年起在全市率先免征农业税，免征金额达2275万元；2005年率先对渔农实施了新的减负政策，免征渔业船舶变更、登记费等6项涉渔收费项目，增加了渔农的收入。

　　扶持困难村运作，促进农村经济平衡发展。近几年来不断加大财政对小部分困难村的扶持力度，对村集体年纯收入不足50万元的困难村进行财政补贴。2005年给予困难村补贴、农村税费改革补贴、种粮直接补贴和涉渔收费补贴等合计4262万元，大大减轻了村集体和农民的负担。2005年农民年人均纯收入8861元，“十五”期间年均递增6.1%。

　　合理分配征地款，保证集体经济发展的后劲。推进农村股份固化工作，完善集体分配制度。截至2005年底，已有13个镇（街）的84个村实施了股份固化改革，占总村数的34%。通过固化股权，解决“外嫁女”等历史遗留问题，逐步化解因分配引发的农村经济矛盾；完善了集体经济的分配机制，明晰农村集体资产的产权归属；促进了农村富余劳动力转移就业和农村人口流动。

　　发展农村集体经济，增强农村发展能力。通过建立健全农村经济合作组织、组建股份经济组织，创新农村经济管理体制等方法，采用市场经济手段，帮助各村整合、盘活土地，扩大招商引资的重要资源，并以低风险、长效性和股份制为主要方向发展集体经济，按照统一规划、统一开发、统一管理的原则，发展厂房、商铺等租赁物业经济，实现资产增值。2005年，全区村级集体年可支配纯收入500万元以上的有57个村（其中超过1000万元的有16个村），占247个行政村总数的23.1%； 2005年农村集体可支配收入达9.11亿元，比“九五”期末增长26.3%，年均递增4.8%。

　　创新农村经济管理模式，加强农村集体经济管理。通过全面推行农村会计委派（代理）制和会计电算化，坚持开展农村集体经济审计，并开展农村征地补偿执法监察专项检查，启动农村财务信息联网监控系统。

　　二、树立都市农村新风貌，大力抓“双百共建文明村”工程

　　近几年投入大量资金，以政府财政补贴方式对村镇进行改路、改水、改灶、改房、改厕、改造学校和环境绿化等。2005年以来，番禺区安排100个文明单位与100个村达成合作共建关系，开展“双百共建文明村”工程。计划用3年时间，区财政投入1亿元补贴，力争使70%以上的村达到广州市文明村标准。开展以来，区、镇（街）、村三级共计投入3亿元，其中区财政补贴4636万元，为17个镇（街）属下各村建设垃圾中转站149项、无害化公厕131项、卫生站64项、文化室123项、道路硬底化117项，有效促进了村容村貌的改善。

　　三、以确立农民现代文明意识为目标，大力抓提高农民素质的“教化”工程

　　着力培养有知识、有技术、有良好生活习惯的新型农民。首先，抓提高农村人口的知识水平的基础教育和职业教育。建设并完善了以电视大学、成人中专为龙头，镇成校为主体，村成校为基础的三级农村成人教育办学网络，把农业实用技术培训、职业技能培训、学历教育进一步延伸到农村基层。配合农村富余劳动力转移培训工作， 11个镇级职业技能培训基地通过广州市验收并投入使用。

　　同时，抓农民观念转变和素质提高的普及教育。对农民进行观念引导、文化知识教育，通过修订村规民约，开展“爱国、守法、诚信、知礼”和“情系千家万户”宣传教育活动。

　　四、解决失地农民和富余劳力出路，加强技能培训、促进就业

　　农村富余劳动力就业难点在于专业技能较低，就业观念陈旧。番禺区开拓多种渠道，进行就业培训与就业转移，其具体做法是：第一，建立区、镇（街）、村（居）三级劳动就业服务体系。第二，强化农村富余劳动力的非农职业技能培训，为农村富余劳动力免费提供一次服务性基本劳动技能培训机会。第三，鼓励企业优先招聘具有番禺户籍的村居民。第四，大力推行“订单式”培训模式。

　　2005年，全区举办各类型招聘会118场，农村劳动力转移就业（失业人员再就业）专场招聘会32场；累计提供职位空缺16.7万个；全年安排了1000万元就业专项资金，举办农村劳动力技能培训班215期，培训10180人，培训后就业率72%。2005年农村劳动力新增就业13893人，其中10123人实现转移就业。

　　五、保证农业可持续发展，大力开发都市型农业

　　推进农业产业化，实现向都市型农业转型。第一，加大对农业的投入。“十五”期间，区财政对农业的总投入达17.58亿元，年均增长44.5%。安排专项资金2.31亿元，扶持省、市、区127项农业项目建设，全区农业现代化建设走在全省、全市前列。第二，培育龙头企业和示范基地。积极推行“公司+基地+农户”的经营模式，抓好农业龙头企业、优势农产品基地培育，目前全区共有省级农业龙头企业1家，市级农业龙头企业11家，国家级无公害产品生产基地2家。第三，调整优化农业产业结构。按照“稳粮、减蔗、控蕉、增菜、扩花、优鱼、调牧”的思路，不断优化农业生产结构和品种结构。在种养面积减少的情况下，2005年农业总产值达到62.66亿元，比“九五”期末增长43.4%，年均递增7.5%。

　　推进农业市场体系和标准化体系建设，构建都市型农业支撑体系。实施科技兴农战略，推进农业技术创新。以防御自然灾害、提高农业产出为目标，加快农业基础设施建设。实现工业反哺农业的重点之一是加大农村基础设施的投入。建设标准化农田，启动标准化鱼塘改造、农村围内排灌系统整治。“十五”期间，投入1.09亿元，完成了全部行政村通公路工程；投入2.88亿元，建成标准化农田41.3万亩，全区累计共建设标准化农田46.8万亩，建成机耕路6633条，总长2730公里，受益群众占农村人口的62.7%；投入4460万元，启动对2.5万亩鱼塘的标准化整治；投入水利建设资金8.44亿元，用于城乡水利防灾减灾、市桥河水系综合整治和面上水利工程建设。

　　六、以“今日中心镇，明日卫星城”为目标，大力抓中心镇规划建设

　　着力统筹好沙湾、石楼、大岗等3个中心镇的规划建设，按照“卫星城”的标准，使镇域、镇区和中心村三个层次的规划与广州市城市总体规划、土地利用总体规划及其生态规划相协调。番禺把城镇社区与农村村落、工业集聚点与农业基地、基础设施与生态环境作为一个整体进行规划和建设，明确功能分工，优化资源配置。采取“一村一策”的办法，探索“城中村”改制的新路子，逐步将“城中村”的农村管理体制转变为城市管理体制。同时把“城中村”改造纳入旧城总体改造规划，实现“城中村”道路拓宽、设施完善、绿地面积增加、居住环境改善、生活方便舒适的目标。

　　七、以实现农村小康社会为目标，大力建设农村社会保障体系

　　在破解低保、看病、养老诸难题方面，番禺把农村社会保障体系建设纳入全区公共社会事业统筹安排，探索“政府主导、部门监督、基金运作、保险公司承办、信息化便利操作”的新模式，为广大农民提供以保大病为主的医疗保障，建立起区、镇、村三级社会保障工作网络。

　　新做法之一：在原有传统农村合作医疗的基础上，全面实施区办区统筹的新型农村合作医疗制度，由区镇两级政府、村集体和个人共同出资建立新型农村合作医疗基金，2005年政府出资达40%，2006年达50%。通过公开招标，利用专业公司的服务网络，建立起区、镇、村三级便民服务网。2006年参合农民有49.8万人，占农民总人口数的93.2%，加上在企业参加城镇职工医保的农民工，农村医疗保障覆盖率达100%。我区还被确定为全国、省、市新型农村合作医疗示范区。

　　新做法之二：在由区政府主导的区农村合作医疗体系提供基本保障的基础上，推行二次报销制度，鼓励经济条件较好的村集体对村民实行二次报销。

　　新做法之三：完善医疗救助体系，制定特困人员医疗救助暂行办法，逐步解决城乡特困人员看病难、因病致贫、因病返贫问题。

　　新做法之四：积极实施农村最低保障制度，2005年起我区提高农民享受最低生活保障的待遇，全年审定农村低保对象3273户9441人，发放保证金753万元。

　　八、以提高农村党组织和基层政权建设水平为目标，大力抓固本强基工程

　　在实施固本强基工程中，番禺区主要是实现“三个保证”、“三个坚持”。“三个保证”：一是保证党组织自上而下的政治权威；二是保证党支部对重大事情决策的主导地位；三是保证党员干部在村委会任职的优势比例。“三个坚持”：一是坚持以共产党长期确立的正气占领农村阵地，压制黑、恶邪气，绝不让黑色、灰色组织和邪教组织在农村有滋生和发展的机会；二是坚持教育和培养党员干部队伍，加强党支部的自身建设和以党支部为核心的基层组织配套建设；三是坚持关心农村基层干部的福利待遇，为农村基层干部和党员解除后顾之忧。

　　“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”。中央关于社会主义新农村建设总体纲要的出台和实施，将会使我国广大的农村地区发生翻天覆地的变化。番禺区先行一步，数年实践，几番蕴炼，经历了昔日之惶，定位之思，出路之探，成就了今天的繁荣、活力、和谐，九万里风鹏正举。但是，“三农”中的深层次问题，需要全社会各部门的共同努力，需要在更大的范围内进行统筹，需要有更明确的政策指导。