保安立法：“分步走”适合国情

　　随着科技的迅猛发展，为了提高保安效率、降低保安成本，保安公司在传统主要依靠“人防”保安的基础上采取了“技防”措施。同时，社会上还有大量的其他企业、物业公司等非保安公司的边缘性保安组织也在提供着“安全技术防范报警”服务。甚至可以说，这些组织构成了当前安全技术防范报警服务业的主流。

　　与保安公司仍处于“政企合一”的情况不同，具有保安功能的这些边缘性组织，完

　　那么，是直接制定统一的《保安法》规范所有保安业务，还是先制定《安全技术防范服务企业管理条例》规范“技防”，再逐步规范所有保安业务呢？目前学术界对这两种立法存有争议。笔者认为，应该从我国保安业的特色出发走切实可行的路径。

　　自上个世纪八十年代以来，保安公司长期处于公安机关的管理之下，行政管理色彩浓厚。针对保安服务公司的管理问题，从公安部到地方也制定了一些规范性文件、地方性立法。但总体分析，公安机关更多是用行政的而非市场的方式来管理保安公司。

　　一边是行政垄断性经营的传统保安公司，主要从事人力保卫、金融押运、专项护卫等业务，以人力保安为主要特征；另一边是完全市场化经营的边缘性保安组织，主要从事安全防范工程建设、报警服务等业务，以技术保安为主要特征。两相比较，从立法的条件看，后者社会化、市场化程度高，更具立法规范的迫切性。从立法的难度上看，后者遇到的规范问题，不像前者那么棘手，因为针对保安公司的立法，不仅必须同时推进其自身的体制改革，而且还必须妥善处理单位自主权等问题。从这种比较中不难看出，前者的立法路途会布满荆棘，而后者相对会较为容易。

　　当前，“安全技术防范报警服务业”已经完全社会化，具备了立法的条件。公安部法制局已经连续两年将这方面的单独立法列入行政法规立法规划之中，公安部科技局已经草拟了比较成熟的行政法规草案《安全技术防范服务企业管理条例》。

　　综上，笔者认为，我国保安立法应该从国情出发，采取务实的态度，“分步走”，“分块”立法：第一，先就比较具备立法条件的“安全技术防范报警服务业”进行立法，不要人为地硬将其与保安公司的立法捆绑在一起。否则将贻误安全技术防范服务业的发展机遇。第二，进一步深化保安公司的改革，推进其社会化、市场化进程，积极酝酿保安服务立法。如果条件成熟，可以制定一个专门针对保安公司的法律。当然，也可以考虑制定一个一般法，即《保安法》（或者《保安服务管理条例》）。

　　从立法技术上，上述两个立法之间衔接并不困难，只要在后一个立法中规定：“有关技防部分的规范，适用《安全技术防范服务企业管理条例》”即可。而且从已有规范效果看，“分块”立法与统一立法可谓殊途同归，规范效果并无二致。

　　（作者系中国人民公安大学教授）