是城管无权拆除，还是公司无资格质疑从兰州集中整治户外广告遭质疑看：城管执法如何推动“参与型行政”

　　人民大学法学院教授、博导 中国法学会行政法学研究会副会长 杨建顺

　　《中国青年报》7月15日报道，日前兰州大“洗脸”，城市管理行政执法局部署的对32万平方米户外广告的集中清理整治活动全面展开，不料此举引起强烈反响，近百家广告公

　　笔者认为，这件事反映了城管执法中的诸多矛盾，其中最为重要的一个问题是：如何增强城管执法的“可接受性”。

　　本来，只要行政机关将人们的意识统一到对法规范的尊重和遵守上来，城管执法的“可接受性”问题便迎刃而解了。然而，现实生活中，我们的法规范和秩序都还处于不够完善的状态。尤其是在社会转轨时期，诸多法规范和秩序处于待建或者不稳定状态，即便那些具备了合法性基础的执法行为，往往也避免不了引发诸多矛盾。究其原因，当然有执法人员素质不高，民众对法制的理解与尊重不够等因素，但是，不可否认的是，相关立法和执法乃至规划的过程中缺乏足够的民众参与也是其中的一个重要因素。

　　城管执法是一个极复杂的领域，它涉及社会生活和生产的各个层面，影响范围广，与公民、法人和其他组织的权利义务有着十分直接且紧密的联系。笔者认为，政府在作出决策、施行措施的过程中如推行“参与型行政”，多听听民众意见，让利害关系人都有机会充分地表达自己的利益诉求，更有助于增强包括城管执法在内的各类行政管理活动的可接受性，保障城市生活健康运转。

　　要推行城管执法领域的“参与型行政”，首先要求在城管执法过程中充分尊重公民个人的自主性，承认作为被管理者的公民在城管执法中有一定程度的主体性，明确其参与社区建设的权利。从这个意义上看，兰州市城管有关负责人所说“户外广告规划是否具备科学性，只有专家才有发言权，广告公司无资格认定”之类的观点值得商榷。的确，科学性的“认定权”应当通过健全的行政评价制度来实现，其中相关专家发挥着不可替代的作用，但是，“只有专家才有发言权”的观点具有片面性，是不可取的。

　　其次，城市规划应当强调民主参与和公开透明的原则，吸收社会各界参与到城市规划的编制过程中来。这样既可以听取市民的要求和愿望，还可以争取市民对规划的支持与理解。城市规划是一个连续的过程，包括规划的编制、实施、评价、修正等诸多阶段，各阶段彼此构成有机的规划体系。尽管在各阶段市民参与的程度可以也应当有所不同，但是，否定民众的参与，不仅是观念的问题，也违反《城市规划法》的有关规定。

　　第三，城管执法应当引导、教育在城市生活、工作的人们尊重秩序，崇尚规则，在秩序中追求幸福。从广告公司来看，作为现代企业，应当充分认识到秩序和规则的重要性，应当协助和服从包括城管执法部门在内的行政部门的管理。“强制拆除是因为在我们发出自行拆除《通知书》规定时限内，业主没有自行拆除，执法部门只有采取强制措施。”如果兰州城管有关负责人所说是事实的话，那么，它反映了诸多企业对城管执法的“不协作”。

　　在这种情形发生时，执法部门是否“只有采取强制措施”呢？笔者对此不敢苟同。对于“不协作”的状况，城管部门应当引导各方利害关系人参与，运用引导、教育、示范等“软”手段致力于政府民众共同目标的实现。相信兰州市城管部门如果这样做，广告公司也不会对“洗脸”行为一点都不接受。

　　总之，城管执法的目的在于维护城市社会秩序和规则，最大限度地实现公共利益。要实现这个目的，最为关键的是：政府应当提高社会各阶层、各利益群体在政策制定与执行过程中的参与度，满足各利益集团的需求与主张，找到解决各类问题的具体办法。