关于农村人口转移问题的几点思考

　　当前，一个重大话题是建设社会主义新农村。同时，还有一个旧话题，被众多的人重提，这就是农村人进城。这个话题的确也很重大，因为：农村人不进城，新农村就难建成；进城关系着广大农村居民，还关系着广大城市居民。下面，就三个问题作些讨论。

　　一、城市能够提供的人口容量有多大

　　城市能够提供的人口容量有多大，换句话说就是城市化水平能够有多高。从农业社会向工业社会过渡，农村人口必然向城市转移。农村人口向城市转移为城市产业提供劳动力，满足工业化所需，同时又扩大城市的农产品市场，刺激农业的发展。城市化是经济发展的重要方面和内容，有其自身的规律，这就是城市化与工业化相互关联，协调演进。城市化过程可以分为起步期、成长期、成熟期。起步期，工业化影响和推动城市化是重要特征，城市的功能主要是为制造业的发展提供集聚场所。起步期工业就业率一般高于城市化率。中期，工业化和城市化互动发展成为主要特征。中期前阶段，工业就业和城市人口往往同比增长；后阶段，工业就业开始下滑，城市人口不断增加，城市化率超过工业就业率。成熟期，工业化的作用开始淡化，城市化成为经济发展的重心，第三产业成为城市化的主要动力。城市化先行国家的历程表明：起步期、成长期、成熟期的城市化率大致分别为20%以下、20%～70%、70%以上。各国的城市化受各自的社会经济文化多种因素的影响，有不同的体现，产生了工业化和城市化协调同步、过度城市化、滞后城市化三种模式。

　　2005年末，我国总人口为130756万人，其中城镇人口56212万人，城市化水平为43.0%。我国正处于工业化与城市化互动、快速发展的中期阶段，预计将有一个较长时期，城市化水平年均提高百分点在1～1.5之间。按照这个速度，到2020年，城市化水平将会达到58％～65％，按预计总人口14.7亿人计算，城市人口将达到8.5到9.5亿。

　　推动我国城市化加速的主要因素有：①科学发展观的驱动力。在科学发展观统领中国特色社会主义建设新时期，城市化和城市体系、结构、功能建设可以实现全面、协调、可持续发展。统筹城乡经济社会发展，可以为城市化提供强大的动力和充足的资源。新型工业化和第三产业的加快发展，有利于克服“高价城市化”，提高城市化效率。②二、三产业的扩张力。一方面，工业化已经为城市化开辟了比较大的空间。数年前就有学者研究指出：我国城市化水平滞后于同等经济发展水平的发展中国家，或者低于发达国家在历史上处于同一经济发展阶段的城市化水平，滞后程度大约在10%--20%之间。这种判断现在来看不无道理：如果按农村就业人员中非农业就业人员占40%推算，2005年末农村非农就业人员19397.6万人，加上城镇就业人员27331万人（其中含少量农业人员），合计46728.6万人，占全国就业人员75825万人的61.6%，比城市化率高18.6个百分点。这表明用非农就业率反映的工业化，为城市化开辟了很大的剩余空间。城镇外的非农就业人员，融入城市化后释放的能量是巨大的。乡镇企业将充分发挥既推动工业化又推动城市化的双重作用。另一方面，工业化将继续推动城市化，同时服务业对城市化的推动作用将越来越强大。2005年城镇居民人均可支配收入10493元，消费倾向普遍提高，城市产业发展空间扩大。③农村人口进城的揳力。④财政的支撑力。城市化需要公共财力。根据有关研究，每进入城市1个人，需要“支付个人成本”1.45万元/人，“支付公共成本”1.05万元/人（2000年不变价格）。我国财政收入已经接近并将很快突破40000亿，可以支撑城市化加速。⑤国内外经验的激励力。1978年我国城市化率为17.9%，27年提高25.1个百分点；其中，最近五年的城市化水平，年均提高1.4百分点。日本城市化水平从1920年的18%提高到1970年的72%，年均增长1.08个百分点，是早期发达国家的一倍多。韩国2001年人均GDP13500美元(世界银行核算同年中国人均GDP为3570美元，照此，2020年我国将超过该水平)，产业结构为农业6%、工业43%(制造业26%)、服务业51%，城市化水平81%。⑥城市自身的适应力。城市管理水平提高，社会和谐，发展能力强。

　　工业化、城市化加速发展，是新农村建设及农村人口转移的重要背景。

　　二、农村选择转移的人口数量是多少

　　农村选择转移的人口数量有多少？对此，研究的角度不同，衡量的标准不同，可能得出不同的答案。一种衡量标准是农业劳动效率优化标准。国务院发展研究中心在中国加入世贸组织第一年，有人做过测算，按照一般中等发达国家的农业生产力水平，中国当时19亿亩耕地，承载劳动力的总量大约应该在5000万左右。照此，加上依附农业劳动力的人口，再加上直接为农业生产和农村生活服务的就业人员及其依附性人口，可以推算出农村留存人口和转移人口。逻辑上，按农业劳动效率优化的要求，计算出的转移量最大。但这种标准是用农村挤城市，来揭示最大转移量，不考虑城市经济的效率优化问题。另一种衡量标准是，用农业就业人员与非农业就业人员的实际比例，来推算农村人口与城镇人口的合理比例。例如，2005年我国非农就业率是61.6%，比城市化率高18.6个百分点，意味着应该转移而没有转移的农村人口有24320.6万。这种标准反映了工业化和城市化的协调机制，然而不能作为近期要求。因为，过去应该转移的人口并不等于未来就一定会转移;何况，今后一段时期，既要维持与同期工业化速度一致的城市化速度，又要把过去该转移而没有转移出来的人口也转移出来，这不现实。

　　这里，从以人为本，转移主体——农村人的选择角度进行讨论。农村人口是转移主体，不是被转移的客体，这一点不应该混淆。转移是主体采取的理性行动。转移动机的形成和强弱，受经济、政治、文化、社会多种因素的影响。在没有制度障碍，可以自由迁徙条件下，是否选择转移主要取决于城乡生存发展条件差异，以及这种差异对转移者的意义，转移者对转移成本和风险的评判。其中，可以分辨出两类原因：一类生成转移需要，可称之为根本原因。根本原因是城乡差别，主要是收入差别。2005年城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民人均纯收入3255元，差别很大。有专家披露，如果把城市人所享受到的福利加上，城乡的实际收入差距是1：5.9，也就是1：6左右的差距。另据统计，目前我国农民的收入有17%来自劳务收入，而农民收入增长的41.8%依靠劳务收入，主要是进城打工。所以，近期农村人口进城的需要十分强烈。长期看，至少新农村建成以前，城乡差别也足以让农村人口向往城镇。另一类原因使转移需要变为转移动机，可称之为主要动因。主要动因是转移机会和利益大，转移风险和成本小。对于主体采取转移行为来说，根本原因要通过主要动因而起作用。

　　城乡生存发展条件差异对不同的人，意义不一样；不同的人，其转移成本和风险及其对转移成本和风险的评判不一样。这中间，年龄很关键。35岁是个明显的界限，超过35岁以后，成本和风险较大，机会和利益较小；小于35岁，则机会和利益较大，成本和风险较小。2000年全国第五次人口普查有个数据，15岁到35岁人口占全部流动人口的80%以上，体现了流动人口的年龄特征。这次普查还有个数据，由农村迁入城镇的常住人口年龄结构是：0～14岁占19.11%，15～34岁占49.49%，35～49岁占20.42%，50岁以上占10.97%。这个数据，再加35岁以上的农民工大多在35岁以前进城的事实，可以印证35岁是个界限。决定的因素是就业环境，用人单位大多偏爱35岁以下的求职者。参考其他资料，可以说35岁以后的就业空间不到10%。

　　那么，2006年到2020年期间，年龄处于18岁(正常从学校毕业到就业年龄)到35岁的农村人口有多少？根据第五次人口普查，我国当年29岁及以下人口为59973万人;按57%折算，现在6～35岁的农村人口不超过34184.6万人。再以24岁为生育年龄，这部分农村人口还会生育约8885.4万人独生子女。另外，2001和2002年出生，现在农村的人口约1500万人。三者加总是44570万人。将来，这个年龄段中有因各种原故不选择转移的，不在这个年龄段的也有选择转移的；有因孝敬父母放弃转移的，也有供奉父母随迁的；还有乡镇企业人员随厂入城的、征地农民进城安置的，情况会多种多样。但从总体上讲，从定量分析意义上讲，未来15年将选择进城的农村人口大约4.5个亿，年均3000万。转移数量基本上在城市发展容量限度内。

　　农民可以转化为市民，这既是农民应该享有的国民待遇，又是新农村建设的条件。新农村建设必须处理好人口、资源和环境的关系。农村发展的生产力基础，是人口和资源的匹配，包括数量匹配和质量匹配。在资源有限和人口及资源质量一定的情况下，人口数量是决定的因素。我国“三农”问题形成的主要原因是农村人口太多，重要原因是农村资源流出远大于输入，人口和资源匹配严重失衡。因此，解决“三农”问题的基本途径是，人口由农村向城市转移，资金由城市向农村转移。其中，人口转移尤为重要，新农村建设不可能做到让农村现有的庞大人口都在原地过上幸福生活，也决不是为了让农村现有人口不往或少往城市迁移。

　　三、人口转移的有序进行靠什么

　　一方面城市化水平低，人口、就业压力大，另一方面农村更落后，进城冲击力大，这是我国城乡矛盾的新特点，是我国目前主要矛盾的集中体现，是城市发展问题、农村发展问题和城乡协调发展问题的叠加。当然，这是发展过程中难以避免的问题。以人为本，建设和谐社会，必须努力解决这些问题。为此，必须坚持以科学发展观为指导，统筹城乡经济社会协调发展，统筹城市化与新型工业化协调发展，统筹新农村经济、政治、文化和社会的协调发展。人口转移是新农村建设、新型工业化、新城市化的主要联结点。在统筹发展过程中，做好农村人口转移工作，十分重要。

　　观念是统筹的认识基础，体制是统筹的根本保证。做好农村人口转移工作，也要有新认识，有新体制。人口转移本质上是一种资源配置。在市场经济条件下，人口转移是人对资源配置的能动反映。有序转移的基础是市场配置，因此，要按照市场取向，全面推进体制改革，改革我国长期以来形成的城乡社会经济二元结构下的一系列体制安排。改革的基本要求是，允许而且支持农村人口进城并能和市民一样安居乐业。

　　1、深化户籍制度改革。户籍原是计划经济体制人口管理的手段，由于很多计划都以人口为依据，户籍演变成几乎一切计划的依据。本来，计划经济体制转变为市场经济体制以后，户籍的很多功能应该自然消失。然而，在我国市场经济体制还很不完善的条件下，产生了地方保护主义，户籍顺势成了地方资源地方分配的手段。随着地方利益差别的日益扩大，户籍差别也日益扩大。与此同时，户籍往往还成为地方减少人口压力，包容某些公共服务落后问题的一道防线和遮羞布。要改变这种极不合理的状况，必须深化户籍制度改革。有不少的人主张取消户籍，皮之不存，毛将焉附，这的确是一种釜底抽薪的办法。但是，户籍作为我国社会管理的一种传统手段，在人口管理及计划生育和治安管理等方面依然是一种有效的信息载体，现在尚没有成熟的替代选择。因此，目前还是以取消城镇户籍迁入限制为宜。只要取消户籍迁入限制，附存在户籍上的不公平因素就会甩掉。公民户籍迁移是理性的，理性迁移可以实现理性的配置和公平感觉。盲流是可以避免的，不必过分恐忧。取消户籍迁入限制以后，户籍再不能是一种管制工具，户籍管理应向户籍服务转变。现在，小城镇的户籍限制因为没有多大实际意义，基本上已经放松。要取消的是大中城市的户籍限制，包括针对农村的和针对外省外市的限制。实际情况是，城市越大，资源配置效率越高，潜在容量越大。中国科学院采用计算机模型演算的结果表明，超过100万人口的城市综合发展成本，是人口10万人以下小城市的1/6到1/8，即小城市每吸纳1个人（必须符合城市质量的基本标准）所付出的成本，如果同样投入到人口超出100万以上的大城市，则可以吸纳6--8人。然而，我国大城市的人口规模和经济规模都偏小。1995年，我国人口超过100万的城市集中度只有11%，比世界平均水平低5个百分点，比中收入国家低11个百分点，比高收入国家低21个百分点。这种情况至今没有多大改变。我国大城市的GDP占全国的比重也很低，上海只有4.6%，北京只有2.5%；而日本的东京是18.6%，英国的伦敦是17.0%，首尔占韩国的26.0%。我国大城市要解决的最大问题，是提高管理水平。显然，管理问题不应影响取消户籍迁入限制。

　　2、深化农村土地制度改革。要坚持土地基本经营制度不动摇。承包地作为农民最基本的生产和生活保障，对于农村人口转移也具有特殊的调节和保险功能。农村人口进城后，生存和发展起点很低，风险很大，让他们留条退路，对他们对社会都有好处。从目前的实际情况出发，应允许农村人口进城不迁户籍。不迁户籍的，可以长期拥有土地承包经营权，可以享受免费义务教育，其它权利义务可以不变。要支持土地承包经营权自愿、依法、有偿流转，以适应规模经营的要求，适应农业劳动力产业转移的要求，适应农民进城的要求。在土地承包经营权流转过程中，要妥善处理好进城农民返回问题，可以实行转让金分期结算制度。这些，是我国有效防止城市贫民产生的重要条件。

　　3、深化城市公共服务体制改革。我国城市的公共服务虽然好于农村，但也很落后，需要改革体制，大力发展。深化城市公共服务体制改革，必须适应新情况，有利于而不是妨碍农村人口进城安居乐业。①普及最低生活保障和基本医疗保险。这是当务之急。要贯彻普惠原则，确保每个公民的基本生存条件，积极维护每个公民的生命和健康。基于城乡及各地最低生活费用差别很大，在户籍迁移自由和有财政转移支付保证条件下，最低生活保障可以按户籍落实。基本医疗保险则应随人流动。②改革劳动就业制度。就业、工资、工伤保险、就业培训等，要贯彻非歧视性原则。要按市场化取向进一步改革就业和工资制度。当前的突出问题是垄断领域工资水平奇高，农民工进不去；农民工工资水平奇低，所干的工种缺人干。这很不公平，也毫无效率可言。民工荒现象实质是对这一问题的反动。解决的办法就是就业市场化、工资市场化。就业市场化己成共识，工资市场化尚有争论。其实，在就业市场化和普及最低生活保障及基本医疗保险制度条件下，即使劳动力供大于求，企业也做不到过分压低工资。工伤保险要依法确保，无论任何人，包括农民工，都不能例外。要建立和健全就业培训体制，可以采取政府支持、社会承办、企业参与的方式，鼓励和加强农村转移劳动力和其他求职人员的适岗和创业培训，满足岗位需要，创造岗位就业。关于失业保险和养老保险，与我们正在讨论的问题密切相关。从实际效果看，有不少问题，如失业保险不利于调动劳动积极性，养老保险形成新的分配不公，也不利于鼓励企业用工。从情理上讲，失业保险可以并入最低生活保障和医疗保险，辅之以就业培训减免费；养老保险可以在普及最低生活保障和基本医疗保险的基础上，实行个人自愿购买，企业原为职工解缴的保费用税取代。③实行公平教育。教育要平等，资源要共享，教育机会应面向全国、面向城乡、面向所有人。同就业一样，就学和户籍可以不在同一个地方。就业和就学是公民的权利，户籍服务是政府的责任，两者没有直接的依附关系。户籍在农村的农民工子女，也是祖国的未来，不能无辜受歧视。基础教育经费应按人口分配，公立学校收费要一视同仁。④切实解决农村人口进城安居问题。农村人口进城后，生存发展起点很低，就业没有优势，居住更加困难。应把解决农村人口进城安居问题列为城市建设及相关体制改革的重要内容。住房公积金制度和住房贷款政策要体现正义关怀，要建立农村房产和土地经营权能成为贷款条件的机制。加大政府安置房和经济适用房建设力度，发展社会廉租房服务业，鼓励企业提供职工住房福利，对房地产业要加强监管、抑制房价。

　　4、建立城市社会融合机制。新市民和老市民由于在经济条件、生活习惯、原文化背景、社会关系，乃至语言、行为举止、沟道方式等各个方面，都存在着很大的差异，很难实现相互融合。为防止社会隔离现象产生，促进社会融合，建设和谐社会，城市要加强社区建设，充实社区工作内容，充分调动和发挥老市民主动接纳、热情关爱新市民的作用，全方位引导新市民积极参与流入地的各种社会组织和各种社会活动。