“天价滞纳金”的制度特征与制度成本

　　《法制日报》8月2日第十版刊载的文章《律师质疑“天价滞纳金”》就合法性与合理性进行了比较全面的探讨。笔者对该文基本观点表示赞同，但认为对养路费滞纳金与行政强制措施的强制金的关系，还存在进一步分析的必要。笔者试从经济学的成本分析角度对“天价滞纳金”制度的合理性进行一些初步的分析，希望能抛砖引玉，就教于方家。

　　是强制金还是行政处罚

　　强制金是指行政强制执行机关对拒不履行义务的当事人，科处一定数额金钱的告诫，促使其履行义务的强制执行措施。强制金与行政处罚中的罚款有一定的相似性，然而两者在功能与目的上有着很大的不同，因此在立法上被不同对待。罚款是对当事人过去已发生的违法行为的处罚，目的仅在于制裁过去义务的违反；而强制金的目的在于促使一定作为义务的实现，只是一种保障性措施，并不具有惩罚性，只要作为义务被实现，即使当事人是逾期履行，则仍不必强制收缴。

　　养路费滞纳金的部分目的是为了促使当事人履行税费缴纳义务，纠正处于连续状态中的违法行为，因此与强制金有共同之处。但同时，滞纳金更是对违法者的一种连续性的金钱处罚，目的之重点在于制裁过去发生的连续违法行为，所以即使所欠税费已被缴纳，滞纳金却仍然要收缴。因此，滞纳金宜归为行政处罚的一种。

　　滞纳金是何种行政处罚

　　行政处罚法第八条将行政处罚分成“警告”、“罚款”、“法律、行政法规规定的其他行政处罚”等七类。那么，作为一种行政处罚，滞纳金应该归于哪一类呢，在目的与作用效果上有何特征呢？

　　滞纳金与警告、责令停产停业等处罚种类显然容易区分，但与罚款的关系却颇为让人迷惑：滞纳金与罚款都是强迫违法者缴纳一定数额金钱的处罚手段，两者似乎应该可归属为同种处罚种类；但在我国众多立法中，“罚款”与“滞纳金”往往又会在同一法律文件中并行出现，立法者又似有意将两者区分开来。

　　在此问题上，笔者对各种不同“滞纳金”的实质进行了考察，发现众多法律文件中所指的“滞纳金”名同而实异：有的违约金实质上是合同违约金；有的违约金虽然是一种行政法义务，但并不具有制裁性，可以看作本金缴纳义务的一部分；有的违约金则是具有制裁性的行政处罚。

　　如果说万分之五的税收滞纳金还可算作一种“补偿”的话，那么整整高出二十倍的养路费滞纳金无疑大大超出了补偿，而变成了一种严厉的处罚。规章的制订者也认识到了这种制裁性，因此将滞纳金与罚款并列规定在“处罚”一章中。那么，养路费滞纳金是否应该被视为行政处罚法第八条第七项所指的“其它行政处罚”呢？笔者认为，对此问题的回答同样不应该拘泥于事物名称形式上的考察，而应该关注其本质是否相同。《公路养路费征收管理规定》中所指的“滞纳金”与“罚款”其实都是强迫违法者缴纳一定数额金钱的处罚手段，在法律解释上《公路养路费征收管理规定》中所指的“滞纳金”应该归类为行政处罚法第八条第二项所指的“罚款”。

　　但是，养路费滞纳金这种罚款是按日连续处罚，对义务人权益影响极大，是一种威力极大的处罚手段。

　　高昂的制度成本

　　正因为按日连续处罚的滞纳金对义务人权益影响极大，因此在设定缴纳比率时尤其要谨慎，要遵循行政法上的比例原则，做到“罚当其罪”。

　　首先，高额的滞纳金可能会对执法部门形成一种逆向激励，造成执法懈怠。由于高额滞纳金的存在，守法的公民忌惮于重罚自然不敢越雷池半步，执法部门不用急着查处催收，大多数人自然乖乖送上门来；同时“驴打滚”似的滞纳金又意味着拖欠时间越长，执法部门的收益会更多。这些都容易造成以罚代管的执法懈怠，使得执法部门背离制度设置的原初目的而去追求部门的经济利益。

　　其次，高额的滞纳金还会加大当事人的纠错成本，导致增加更多的拖、欠、漏、逃违法行为。重罚的本意在于以高额的违法成本相威吓，从而遏制与减少违法。但对于心存侥幸的偷逃者和不谨慎而导致的拖欠者而言，在与日俱增的滞纳金达到一定数额后，则意味着纠正违法，回归守法的成本高的令人难以承受，那么多数人也只有“破罐子破摔”，从而违法到底了。

　　再次，高额的滞纳金还会加大执法成本，造成社会资源的浪费。从整个社会而言，追加执法成本的投入，追缴所有额外产生的违法拖欠并不能产生出任何新的经济价值，而只能是社会资源的浪费。

　　最后，天价的滞纳金往往难以追缴，不仅使法定的公路规费收缴秩序受到损害，高额滞纳金对违法的威慑作用受到损害，也致使整个法律体系的威信受到损害，其影响将是深远的。

　　作者系武汉大学宪法与行政法学博士