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　　近日，发生在太长高速公路上的路政执法人员殴打高速交警事件终于有了处理结果：相关路政人员受到撤职处分。此事件的起因源于路政部门与交警部门的交叉执法。

　　6月16日，太长高速交警三支队四大队秩序二中队民警田某等人驾驶警车在太长公路长治至太原方向巡逻时，发现有三辆斯太尔半挂车一字排开，违法停靠在912.6公里处，遂上前询问并请司机出示驾驶证和行驶证。司机称证件已被前面路政清障车上的人扣留，民警

　　路政人员打交警 职能交叉是祸源

　　一句话评述：同室操戈，除当事人素质外，也有立法缺陷

　　文化视点

　　策划 陈虹伟 本报记者 陈煜儒

　　长期以来，我国高速公路上同时存在两支执法队伍，一支是交通部门的路政执法队伍，另一支是公安部门的交通执法队伍，虽说各管各的事儿，但摩擦在所难免。对交通参与人，同一违章行为接受双重处罚，又是不公平的。这种制度设计的原因是什么？交通管理职能交叉的弊端是什么？基于现实的矛盾，我们在立法与执法方面应该追求一个什么样的交通管理理念呢？记者为此专访了交通部公路科学研究院的副研究员李晓峰和中国政法大学教授高家伟。

　　交通与公安部门职责交叉不利于提高行政效率

　　记者：据我调查，交通部门与公安部门的职能交叉主要存在道路交通安全管理、汽车驾驶培训学校和驾驶员培训、车辆管理和公路路面执法四个方面，您能谈谈有关情况吗？

　　李晓峰：我国现行的道路交通管理体制是在1986年国务院机构改革的基础上经过一些调整后形成的。在1998年机构改革中，国务院确定交通部是国务院管理全国公路和水路交通行业的职能部门，公安部是国务院管理全国道路交通安全和交通秩序的职能部门。

　　在道路交通安全管理方面，依照《道路交通安全法》，道路交通安全管理的法定职责在公安部门。按照国务院的“三定方案”(定职能、定编制、定机构)，交通部门则负责公路交通的行业管理。但实质上道路交通安全不仅仅与维护道路交通秩序的路面执法有关，而更是一项涉及人、车、路、环境的系统工程，渗透于道路交通管理的全过程。事实上，交通部门在道路规划、设计、养护和管理以及运输安全等行业管理方面实际上承担了大量基础性、预防性的安全管理工作。这两年交通部在全国组织的旨在消除路桥隐患，呵护人的生命安全的公路安全保障工程和危桥改造工程事实上就体现了道路交通安全的系统工程性，也再一次说明安全管理与行业管理的界限确实很难完全界定清楚。正是基于这一特性，道路交通安全管理体制就需要进行更高层次的整合，否则一定程度上必然会造成公安、交通部门间的职责交叉，无法形成道路交通安全管理的合力。

　　在公路路面执法方面，目前，交通和公安两个执法主体在同一条路上面对同样的管理对象分别执法。如公安部门从安全角度治理超载，交通部门从保护路产路权角度治理超限运输;发生交通事故后，公安部门负责事故处理，交通部门负责路产索赔，一次事故分两次处理降低了行政效率。另外，在道路清障以及恶劣气候下高速公路封闭问题等方面双方也存在一些不同意见。

　　记者：这听起来是体制上难以协调两部门职责。现行道路交通管理体制将交通安全管理与其他各项交通行政管理职能人为分割，形成了两家管理的体制，这样会带来什么问题呢？

　　李晓峰：至少会带来三方面的问题。一是道路交通安全无法综合治理，由于安全管理与行业管理的界限很难分清，造成职责交叉，无法形成道路交通安全管理的合力。道路交通安全不应忽视道路行政管理和运输组织对安全控制的基础作用。二是两个部门面对相同的管理对象，在各自的管理领域内分别管理、分别执法，造成机构重叠，增大了管理成本，降低了管理效率。我国的成渝高速公路重庆段实行的是一家统管的综合执法体制，实践证明在降低行政成本，提高事故的处理效率和快速决策反应能力方面有明显的优势。三是收费流失严重，影响了我国的公路建设养护事业。《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》规定：公安机关要向交通部门提供车辆、驾驶员等有关统计资料，并在路查、年检中积极协助交通部门做好养路费的征收工作。但在实际工作中却难以做到协调、统一。保守估计，目前全国养路费的平均漏征率约为10%左右，每年至少有80亿元的国家规费流失。

　　行业管理与安全管理双重执法对交通参与人不公平

　　记者：行业管理与安全管理给执法部门设置了很多障碍，如何认识这个问题？

　　高家伟：我认为，您所说的障碍既有针对执法机关自己的，也有针对公民的。关于前者，李老师谈得很好，我想谈一谈给公民设置的障碍，从交通参与人的角度分析行业管理与安全管理脱节的弊端。

　　首先，是令出多门，无所适从，增加了许多本来可以避免的无益成本。这一点在违章行为的处理方面表现得比较明显。对超载的违章行为，交警部门从维护道路交通安全的角度处罚，而交通部门则从道路设施使用的角度处罚，交通事故的处理也存在同样的情况。对交通参与人而言，违章行为是一个，违章的事实也是一个，但要到两个以上的部门接受不同的处理。

　　其次，行业管理与安全管理的脱节往往造成片面执法，使许多交通参与人遭受冤枉的处罚。许多交通违章行为或者安全事故是因道路设施不完善造成的，交警在处理时，却只考虑当事人违章的个人过错，而不考虑交通设施本身不完善这一主管机关的公务过错。这种做法不能从源头上解决问题，因为在道路交通设施不完善从而存在安全或者违章隐患的情况下，违章或者事故的情况会不断产生。在这种情况下，只处罚交通参与人是不公平的，其实质无非是将行政机关的过错成本转嫁到了相对人身上。

　　记者：行业管理与安全管理脱节，相关部门应该如何解决这个问题？

　　高家伟：任何事物的属性都是多方面的，其存在也不是孤立的，而是相互联系的。交通执法中的路政行业管理与交通安全管理的脱节，是“交通”这一客观事物内在属性矛盾运动的自然结果，具有客观的必然性，是不可避免的。报道中所说的案件虽然极端了一些，但却是符合规律的现象。

　　解决路政行业管理与交通安全管理的脱节，首先需要从利益和权力分配体制的完善入手。方案无非如下三种：一是行业管理吸收安全管理，即以行业管理为中心，将交警负责的交通安全管理纳入路政部门的行业管理，作为道路路政管理的一个组成部分；二是安全管理吸收行业管理，即以交通安全管理为核心，将直接涉及交通安全管理的所有事项，包括驾驶员培训、执照颁发、违章处罚等等都移交给交警部门负责，路政部门只负责道路交通设施的规划、建设、养护、经营和设施损害的索赔或者赔偿等事项。三是建立综合执法的协调机制，也就是说，在维持现状的基础上，在路政部门和交警部门之间建立共管性或者协管性的协调机构。在道路规划建设、道路设施维护、驾驶员培训、执照颁发、车辆管理、停车场管理、违章处罚等方面，原则上采取联合执法、协同决定的方式，将行业管理与安全管理的脱节问题变成行政机关内部的分工问题，对社会而言，路政部门与交警部门则是一致的，承担连带责任，例如共同担当行政诉讼的被告、共同承担国家赔偿责任等。

　　在三种方案中，第一种是理想方案，既换汤又换药，操作的难度大，但效果彻底；第二种方案换汤不换药，不但不能解决老问题，还会引发许多新的问题；第三种是过渡方案，是换药不换汤，能够收到短期的效果。